區域財力協調視域下地方財政標尺競爭治理策略

謝穎琦 朱子男

（哈爾濱商業大學 ，黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言及文獻綜述

標尺競爭作為新規制經濟學的重要理論，最早應用于壟斷部門的成本激勵，后基于委托代理關系而發展為一種適應性規制方法，應用于代理人間的非直接競爭與產生非合意結果的直接競爭，并結合績效考評而成為合約激勵的重要內容（Baiman，Demski，1980）；[1]全面建設社會主義現代化強國是黨和國家面向未來最重要的任務，也是習近平新時代中國特色社會主義思想形成的時代條件。因此，從理論角度而言，進一步結合“企業化政府”（Walder，1995）競爭機制，發掘地方綜合發展新動能，是科學發展觀與習近平時代觀的內在要求；[2]從實踐角度而言，充分發揮政治集權和財政分權的優越性，從經濟增長的根源發揮政府管制的功能，合理引導地方財政的標尺競爭，是實現區域經濟的協調發展與財稅改革的必經之路，也是中國經濟步入新常態后，優化經濟結構，轉變經濟發展方式的艱巨任務與歷史使命。

我國的標尺競爭研究起步較晚，辛方坤（2014）認為，財政分權模式通過與“向上負責”的政治體制結合，促進了中國政府治理模式的轉型，促使中央政府用“標尺競爭”取代了對地方的政治說教；[3]蒲艷萍和成肖（2017）認為，稅收競爭行為可能基于資本流動與信息不對稱兩種動因，中國地區間存在顯著且穩健的稅收模仿行為。[4]楊良松和余莎（2018）認為我國現行財政分權與政治集權相結合的體制使得上級政府有激勵也有能力截留轉移支付，且地方政府有強烈的激勵擴張本級支出，其治本之策在于對政府間關系的調整。[6]

綜上，現有文獻大都將財政競爭劃分為橫向財政競爭、縱向財政競爭及標尺競爭三類。

地方財政標尺競爭研究的實質是分析地區間的決策互動與空間影響。因此，應將空間計量經濟學的實證方法應用于中國省級財政關系的研究中，在驗證中國地方政府財政標尺競爭的基礎上，對財政競爭度進行測算并對影響財政競爭的指標進行動、靜態空間計量分析，考察鄰近地區指標的空間互動，對如何通過影響財政競爭相關指標而實現財力協調與區域均衡提出對策。

二、模型設定及指標說明

建立個體效應模型和面板數據模型。考慮到財政收入與財政支出為中央政府對地方官員考核的重要指標，測算地方財政收、支競爭度并將其作為財政標尺競爭的觀測指標與被解釋變量，以檢驗地方財政是否存在合作、競爭或不相關關系。

財政收入競爭度以地方財政收入與全國財政收入均值之比表示。地方財政收入競爭度越大，說明地方財政收入越偏離全國財政收入均值，地方參與財政收入競爭的程度越激烈；財政支出競爭度以地方財政收支差額偏離全國均值差額的程度來測量。地方財政支出競爭度越大，說明財政支出脫離既定收入約束的程度越大，地方財政收支也越不平衡。

為分析影響財政收支的相關因素，設定模型解釋變量為：

地區經濟的發展水平和規模指標（LnGDP），選取地方的人均GDP，為避免產生異方差而以對數形式引入；人力資本指標（LnHC），選取普通本專科學校預計畢業生數，取對數；公共支出指標（LnPE），選取地方財政一般公共服務支出，取對數；外商直接投資水平（LnFDI），選取外商投資企業投資總額，取對數，反映地方針對外商直接投資的政府競爭；固定資產投資水平（IFA），采用固定資產投資占GDP的比重表示，用以標記影響地方財政收入的經濟增量，為避免直接引入變量而帶來的相關性問題，以比值形式引入；城市土地面積擴張程度（ULE），采用房屋竣工面積占省份土地總面積的比重表示，用以間接標記土地財政標尺競爭的影響因素；交通密度（DT），采用各地區的公路里程與各地區國土面積的比值表示，所得到的單位平方公里的公路里程作為財政收支競爭的影響因素；農副產業水平（ASIL），采用地區農林牧副漁總產值占地區GDP的比重表示，以農副產業的低財政收入特點考察政府財政支出政策的傾向性；金融發展水平（FDL），采用區位熵值法進行金融集聚與發展水平的衡量，用以考察金融集聚對地方財政競爭的影響。

設定影響財政收支的控制變量如下：

城市化水平采取城鎮人口占總人口的比重，作為財政收入的控制變量；人口密度采取各省年度常住總人口與各省的國土面積的比重，作為影響財政支出的控制變量。

采用2007-2018年中國30個省市（港澳臺及西藏除外）的面板數據進行研究，數據來源于《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》和國家統計局官網。

三、實證分析

（一）空間自相關檢驗

利用標準化空間權重矩陣，對各變量的Moran's I、Geary's C 和 Getis &Ord's G 指數進行檢驗。由模型計算得出的表可知，各變量都呈現出總體上的空間正相關性，大部分變量檢驗結果較為顯著，雖然公共支出及農副產業水平等部分指標的Moran's I指數值顯著性不高，但亦與其他變量一致呈現出空間正相關的特征。

為進一步分析各變量的空間分布特點，通過Moran's I散點圖對2018年各變量的空間分布進行列示。根據Moran's I指數表及散點圖表明：各指標的空間分布都存在相當程度的空間集聚，且大部分指標的空間集聚特征明顯，指標分布多集中于一、三象限，呈現出高值或低值相關特征；于競爭角度而言，部分地方政府的財政收支存在較大的區域性壁壘，部分影響財政收支的指標分布于二、三象限，優勢地區與劣勢地區存在對比差距；地區財政收支競爭的空間效應明顯，分地區各變量的集聚特征從全國范圍對比而言有區別也有聯系；地方財政收支競爭的地理空間分布在財政分權的影響下存在相互依賴和空間異質，體現出相互影響、相互制約的空間競爭格局與分布格局。

（二）財政收入競爭度的實證分析

通過空間計量模型回歸結果可知，地方財政收入存在標尺競爭，具體表現為地方財政競爭度的正向空間溢出與負向的誤差相關；外商直接投資水平、城市土地面積擴張程度、交通密度、財政收入分權程度、城市化水平與地方財政收入競爭度正相關；地區經濟水平和規模、人力資本、固定資產投資水平、金融發展水平與地方財政收入競爭度負相關；鄰近地區的經濟水平、人力資本、城市土地面積擴張程度、交通密度、金融發展水平和城市化水平的提高會促進本地區的財政收入競爭度的增加；鄰近地區的外商直接投資水平、固定資產投資水平和財政收入分權程度的提高則會降低本地區的財政收入競爭度。

（三）財政支出競爭度的實證分析

同理于財政收入標尺競爭的經典計量模型分析，通過空間計量模型回歸結果可知，地方財政支出存在標尺競爭，具體表現為地方財政支出競爭度的正向空間溢出與負向誤差相關；公共支出、城市土地面積擴張程度、交通密度、農副產業水平、財政支出分權程度與地方財政支出競爭度正相關；人力資本、金融發展水平、人口密度與地方財政收入競爭度負相關；鄰近地區的公共支出、城市土地面積擴張程度、交通密度、農副產品水平和人口密度的提高會促進本地區財政支出競爭度的增加；鄰近地區人力資本、金融發展水平和財政支出分權程度的提高會降低本地區財政支出競爭度。

四、結論及對策建議

根據各變量在實證分析中表現出的空間效應，綜合而言，為進一步提高財政收支在標尺競爭過程中對財力協調與區域協同發展的促進作用，增強流動性資源在區域間的相互溢出與協調平衡，提出以下建議：

（一）打破制度性壁壘與流動性要素約束，以市政公債和社會資金助力財政支出

完善戶籍管理和社保制度，加快推進鄰近地區試點型社保檔案及戶籍系統互聯，打破地方戶籍和社保信息壁壘，提高公共服務部門辦事效率；改善和提升地方公共服務供給結構與水平，建立與地方流動人口規模相適應的基本公共服務資源配置機制，擴大公共服務基礎跟隨的流動人口轉移空間；構建房地產保有環節與交易環節稅制及稅費體系，發揮稅費體系在房地產流轉環節的配套支持，帶動地方稅收開辟新的財源；打破城鄉二元土地管理體制，深化土地使用制度和集體土地市場化改革，全面規范并逐步放開集體建設用地的市場化流轉，避免權力尋租與腐敗。推進地方市政發債試點運行，逐步放開財政公開前提下的基礎設施建設舉債操作，引導一般債用于鄉村振興和脫貧攻堅等公益性領域提高債務風險意識，按照債務余額的一定比例建立財政風險準備金，強化地方財政抵御風險的能力。

（二）以科學化晉升指標配合城鄉規劃頂層設計，推進實質性政務公開與協商民主

構建科學的官員晉升考核指標體系，合理平衡官員晉升與群眾訴求等利益主體間矛盾，以民生指標引導地方政府核心行動者的利益視角，促使地方官員晉升以城鄉發展效率和精準脫貧的實質性與顯性數據作為晉升考核導向；實行差異化與強彈性的績效考核辦法，打破地方主政官員個體利益結構，使地區間形成差異化的競爭與協調互動策略，避免以鄰為壑等異化競爭。推進競爭性選舉式民主和開放性協商式民主，將財政分權與民眾參與相結合，在民主協商參與過程中將社會訴求納入政策議程，讓政府官員在社會監督下依區域特征與相對異質性區域的距離優勢，做出適合本地區綜合發展的財政決策；開放地方骨干及人大代表晉升的自由投票渠道，開通網絡投票平臺，對選民采取個人身份注冊方式，以保密原則充分保護選民身份信息及匿名投票權，并對協商式民主參政議政的程度和范圍進行規塑，防止“民粹主義”與“低質民主”陷阱。

（三）完善財政轉移支付配套機制，強化鄉村振興財政投入保障

中央政府加強對地方財政轉移支付的規范與引導，依公益性和外部性等因素合理劃分相關權責，確保基層轉移支付的落實能切實激勵目標對象，避免轉移支付的層級削減和數字脫貧；加強地方專項轉移支付的清理整合與定期評估，掌握財政轉移支付運營及扶貧情況，落實內控制度和預算工作，并監督轉移支付的內容和形式，適時開展專項核查和督查，做好管理評價。建立健全地方鄉村財政投入保障制度，加大公共財政向“三農”領域的傾斜力度并鼓勵提供外溢性特征明顯的農村公共產品，確保財政轉移支付與鄉村振興目標任務相適應；加快設立地方融資擔保基金，強化地方政府對鄉村擔保融資的增信功能，引導更多金融資源配合地方轉移支付促進鄉村經濟發展，彌補次級政府財政缺口。