學警參與警務工作的調查探究
——以四川警察學院為例

周達銳

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

2018年10月，公安部部長趙克志同志在慶祝中國人民公安大學建校70周年大會上強調，警察院校要堅持為黨育人、為公安育才的初心和使命，完善人才培養體系，提高人才培養質量，要健全具有公安實戰特點的課程體系和教學內容，完善“教、學、練、戰”一體化人才培養模式，努力為公安機關培養造就更多高素質專門人才。為貫徹《人力資源社會保障部等六部門關于公安院校公安專業人才招錄培養制度改革意見》（人社部發〔2015〕106號），推進教育教學改革，創新實施“學警結合、校局合作、協同育人”的人才培養模式，構建形成滿足學生職業素質培養和崗位能力發展需求的實踐教學體系，警察院校制定了學警見習、實習方案。微觀上，該方案有助于學警通過參與警務活動將專業理論知識同警務實際工作相結合，利于其形成運用所學知識解決實際問題的能力。宏觀上，該方案有助于提升高素質應用型現代警務人才培養質量，引導和促進學警增強對社會基層管理和警務執法工作的認識理解。

當前，我國警察工作任務繁重，警力匱乏，學警隊伍廣泛地參與了不同層級與規模的警務援助和安保活動，并且出色地完成了安保任務，已然成為警務工作的一支重要力量。加強學警參與警務工作的研究有助于提升公安教育質量，滿足警察院校學生職業素質培養和崗位能力發展需求，有利于提升公安隊伍總體水平，維護公安機關公權力形象。筆者通過中國知網（CNKI）采用篇名搜索“學警”，得出80個結果。經過對已有研究成果進行梳理分析發現，目前學術界關于學警參與警務工作的研究主要集中在實踐教學思想建設、管理模式等方面。可以說學警參與大型活動安保工作的救濟機制得到了持續關注，但對學警參與警務工作的現狀以及存在問題的實證調查研究缺乏，對學警參與警務工作的角色的定位以及學警參與警務工作的行為邊界等問題尚未有研究涉及。基于此，本研究采用問卷調查方式對四川警察學院2016、2017、2018級在校生作為樣本進行了抽樣調查。發放了問卷350份，去除答項遺漏、缺失、明顯與事實不符的，收回有效問卷336份，問卷有效率96%，其中男性學警259名、女性學警77名；2016級105名、2017級76名、2018級155名。采用描述性統計方法分析了學警參與警務工作的現狀、工作困境，以此試圖厘清學警參與警務工作的行為屬性與行為邊界，明確學警的角色定位。在此基礎上，提出了改進學警參與警務工作的展望思考。

一、學警參與警務工作的現狀

（一）形式多樣

調查發現，學警通過見習、實習、安保等多種途徑參與到警務工作中，其形式包括：參與見習的占96.4%、實習占31.5%、大型活動安保占43.8%、執行其他任務占26.5%（根據四川警察學院人才培養計劃，搜集數據時僅有2016級105名學警已完成實習教學）。據此數據不難看出，學警參與警務工作具有廣泛參與、屬性多元的特點。學警廣泛地參與了不同層級和不同規模的警務援助以及安保活動，并且出色地完成了各項任務。

實習見習，是以完成學業為目標的既定教學組成部分；警務援助、安保活動是以緩解公安機關警力不足為目的直接參與的公安工作。前者寫入了教學計劃，有規劃、有預定，依據教學計劃按時進行；后者沒有既定計劃，工作的時間、地點具有極大的隨機性，往往需要臨時制定工作方案、調整原有計劃。前者以學為主而后者以做為主。當然，二者是有機統一的，也是相輔相成的。屬性多樣化使得學警有較多機會參與多種警務工作，適應不同的崗位需求，有利于其全方位、多角度地了解和認識警務工作。

（二）參與頻率高

在調查學警參與警務工作頻次中發現：沒有參與過警務工作的占1%①，參與警務工作1次的占8%，達到2次的占14.6%，3次及3次以上的占77.4%。該數據直觀地指出大多數學警參與警務工作至少3次，表明學警參與警務工作平均頻率較高。再者，調查對象中2018級學警占155名，其入學不足1年，參與警務工作機會較少，造成調查數據下行，學警參與警務工作的實際平均頻次應當在此數據基礎上有所上升。當前，參與警務工作高頻化已成為學警參與警務工作的基本特征之一。

（三）服務面向基層

基層警務工作是各項警務工作賴以發展的基石，是公安機關實現其職能的前提條件。服務基層化有利于警力下沉，緩解基層警力不足。2019年4月，四川省公安廳開展了四川萬名機關民警“下基層上一線”活動，并取得了顯著成效。按照這個導向，學警實踐單位的確定已形成鮮明的服務基層化特點。89.2%的學警參與警務工作時服務于基層派出所，10.8%的學警服務于縣級及以上公安機關。學警深入基層公安機關學習利于其熟悉基層業務、了解社會，認識警情、社情、國情，磨練了意志品質，增強了公安實戰能力。

二、學警參與警務工作的困境

（一）自身定位不精準、執法主體不適格

前文已述，學警通過多元途徑，全方位、多視角、高頻次地參與到警務工作中。調查顯示，學警在民警的指導下警參與過多種警務工作，參與戶政服務的占31.5%，社區工作53%，內勤工作44.6%，調解糾紛59.2%，接處警71.7%，值班72.3%，巡邏盤查56%，詢問57.1%，訊問50.3%，抓捕犯罪嫌疑人40.2%，安保48.2%，行政處罰19.9%，搶險救災8.9%（調查結果如表1所示）。警務工作范圍廣泛、種類繁多，要求具備多種業務能力。依照我國法律規定，其中大部分警務工作只能由人民警察完成。然而，學警實際參與警務工作時，往往因未能精準定位自身角色身份，或是公安機關因警力不足將學警代替民警使用等原因使得學警未能在民警指導下越位越權參與多種警務工作。數據顯示，在關于“沒有民警的情況下參與過以下哪些工作”的選項回答中，75.6%的學警表示即使沒有民警指導也進行過以上警務工作，其中包括：參與戶政服務占17.3%；社區工作24.7%；內勤工作31.5%；調解糾紛17.9%；接處警24.1%；值班31.8%；巡邏盤查12.2%；詢問23.2%；訊問7.1%；抓捕犯罪嫌疑人3%；安保17.3%；行政處罰3%；搶險救災3%，有24.4%的學警未在沒有民警指導的情況下參與上述警務工作（調查結果如表1所示）。

67.3%的學警在評估自身能力時認為自己已具備獨自參與警務工作的能力。然而，詢問訊問、行政處罰、巡邏盤查、抓捕犯罪嫌疑人等公安工作具有職權較大、風險較高的特征。學警工作經驗不夠豐富，專業知識儲備較為貧乏，在沒有民警指導下開展以上工作不僅會對自身安全構成威脅，同時也很容易造成事倍功半甚至違紀違規的情形。可見，學警普遍過高地評估了自身能力。再者，“職權法定”是行政主體獲得行政職權的基本原則，且公權力的運作遵循“法無明文規定不可為”的原則[1]。《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱警察法）是警察法體系中的根本大法，該法規范了警察以及警察組織的職權，是警察權的根本來源[2]。《警察法》中第7條②、第9條③等規定：巡邏盤查、公安行政處罰等行為的主體必須是公安機關的人民警察。再者，賦予人民警察行使警察權的其他法律法規如《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國反恐怖法》等也明確了行使警察權的主體為人民警察。如果學警仿照民警做出上述行為，將會因執法主體不適格而違法，但此類現象在實踐中已屢見不鮮。

表1 學警開展警務工作有無民警指導情況的比較

（二）專業知識儲備少，運用法律能力弱

調查對象普遍缺乏專業知識，不能較好地將理論知識運用到實際解決問題中。調查顯示7.3%的學警在參與警務工作時總是運用了相關法律知識，15.4%的學警經常運用法律知識，53.8%的學警偶爾運用法律知識，23.5%的學警在警務工作中從未運用過法律知識。在關于“所學理論知識是否能滿足所參與警務工作”的調查中，部分可以占58.6%；基本可以27.1%；不可以8.6%；完全可以5.7%。由于法律素養是一個長期積累的過程，再加之部分學警還未系統學習專業核心課程便已先參與到警務工作中。因此，部分學警特別是較低年級學警的專業知識儲備比較匱乏。

（三）供給保障缺陷較大，合法權益受損嚴重

關于“在警務活動中是否享有以下供給保障”的項目調查顯示：提供住宿占82.2%④；提供免費飲食占86%；享有額外補貼占8%；未享有任何保障及津貼的占11.6%。數據反映出：約10%的學警缺乏基本的供給保障。其次，通過調查發現，大部分學警，特別是基層派出所的學警基本上都有過額外加班數小時、深夜審訊犯罪嫌疑人后次日照常工作的經歷。特別是節假日來臨時，有的公安機關將學警安排連續值班一個星期之久，這使得學警產生了巨大心理落差。作為學警的青少年還處于身心發展的階段，其身體和心理的成長還未穩定，長時間超負荷的工作會影響學警的身心健康。部分學警還表示，在參與警務工作受傷后未得到有效治療或康復，經過簡單治療后又被安排在崗位上繼續工作，對于治療費用，有的實踐單位表示學警受傷不能納入工傷范圍，費用需要自理。以上調查結果直指學警參與警務活動的保障問題。學警在面對繁雜的警務工作的同時還要擔心自身的生活起居及衣食住行。供給保障問題嚴重影響了學警參與警務工作的質量及效率。因此，學警參與警務工作的供給保障制度及因公受傷救濟機制亟待完善。

根據調查問卷反饋結果，學警有不同程度的合法利益受損。其中包括：人格權受損的占39.9%；生命財產權5.8%；其他權益23%；未受到侵犯56.2%。在進行調查訪談時，筆者了解到多個學警權益受損的事例。例如，某學警參與一大型活動安保，其職責是負責外圍警戒，進行交通疏導。因警方對道路進行臨時管制，需要途經現場的車輛繞道行駛。部分車主不理解該行為，與學警發生爭執，隨著事態升級，車主對學警進行謾罵、嘲笑甚至恫嚇。受群眾對學警的不理解，缺乏基本的尊重[3]，加之學警缺乏自我保護意識等諸多因素影響，不少學警在積極參與警務工作的同時自身合法權益遭受到不同程度的損害，繼而會感到委屈、失落，甚至產生不良心理陰影。在關于參與警務工作時是否感到具有心理壓力的調查中，總是具有心理壓力的占65.2%；經常具有心理壓力的占20.2%；偶爾具有占11.3%；從來沒有的占3.3%。學警的心理壓力來源于多方面，包括學警家屬不支持、群眾不理解、高強度的公安工作以及巨大的心理落差等。面對此類心理壓力，在沒有及時的心理疏導下大多數學警會對警務工作產生誤解，工作積極性會受到影響。

三、學警參與警務工作的角色定位與行為邊界

（一）角色定位

關于學警參與警務工作的行為屬性及角色定位，當前學術界主要有兩種觀點。其一是“專業警務志愿”說：警察高等院校科學規范組織具備專業警務知識、技能的學生,由當地公安機關統一指揮和管理,以協助完成社會管理、社會服務等人民警察在公權力以外所實施的積極警務工作為任務,充分發揮主觀能動性,自愿參與的各類活動[4]。筆者認為，“專業警務志愿”說雖然明確了警察院校、基層公安機關、學警之間的主客體關系，但將學警參與警務工作認定為志愿活動是不合理的。學警參與的警務工作多屬于見習、實習、大型活動安保。其中，見習、實習是警察院校的實踐教學方案規定內容，安保活動和執行任務大多來源于上級機關指令。而志愿服務指：志愿者基于無償前提，以促進社會發展為己任，不計個人得失而從事的社會服務工作。志愿活動存在“主觀性”“無償性”兩大鮮明特征。“無償性”是志愿活動最為鮮明的特征。在學警參與警務工作的實踐中，學警付出了時間、智力與體力，獲得了參與警務工作的經驗，取得實踐教學學分，部分公安機關也給學警發放了補助、津貼。再者，參與志愿活動是志愿者主觀意愿的體現，見習、實習則是為了增加實踐教學，而參與大型活動安保、執行任務大多來源于上級指令。顯然，從“無償性”“主觀性”這一角度來看，不能單純地將學警參與警務工作歸為志愿服務。

另一觀點是“行政輔助行為”說：學警在警務工作中的角色身份屬于警務輔助人員，其行為屬于行政輔助行為，結果應當歸屬當地公安機關。行政輔助人不具有行政主體資格,不享有獨立的行政執法權,只能在行政機關的監督、指導下履行相應的職權[5]。值得思考的是警務輔助人員的內涵。警務輔助人員可分為狹義的警務輔助人員和廣義的警務輔助人員。狹義的警務輔助人員指：在公安機關統一管理下，只從事輔助警務活動的專職人員，其經費保障由國家承擔。廣義的警務輔助人員指：輔助警務人員從事警務活動的團體、組織、個人在內的所有社會力量的總稱[6]。

其實，學警不具備狹義的警務輔助人員所擁有的“職業化”特點，但與廣義的警務輔助人員相比，具有“專業化”特征。可嘗試將警務輔助人員重構歸類，分為專職警輔、專業警輔以及大眾警輔。專職警輔人員指在國家經費保障體系下，供警察組織統一管理的從事警務輔助工作的專職人員（此類人員多指服務于警務工作的輔警）。專業警輔人員指利用實習、見習、大型安保活動等途徑直接參加于警務輔助工作的學警。大眾警輔人員指除專職警輔人員和專業警輔人員以外的輔助警務人員從事警務工作的所有社會力量。學警作為專業警輔人員，以增強對社會基層管理和警務執法工作的認知、理解為目的,在警察院校同服務單位的統一管理下輔助警察組織完成低風險、低自由裁量權的治安管理、社會服務工作。

（二）行為邊界

警務工作不但是一個多業務的工作系統，還是一個多聯系的有機整體。警務工作十分繁雜，要求過硬的業務能力和較高的抗壓能力，開展警務工作對學警來說極具挑戰。再者，大多數警務工作需具備民警的執法資質，例如:訊問、盤查、行政處罰等工作。而有的警務工作又具有“保密性”的特殊屬性，例如:在偵工作、國保工作、禁毒工作等。這便要求學警參與警務工作時必須要明確自身定位，嚴守行為邊界，不越位越權，依法開展警務輔助工作，因此，明確學警參與警務工作的行為邊界是十分有必要的。根據我國現行法律，結合學警參與警務工作的實際情況，可從以下方面界定學警參與警務工作的行為邊界。

1.可獨自開展的工作。學警在可獨自運用法律知識與專業理論處理低風險、低自由裁量權的工作前提下可進行以下工作：信息登記；檔案整理；受理較為簡單案件的群眾報警，接受群眾求助，聯系上級領導；調解較為簡單的糾紛；制作公文和公安法律文書；填寫接警登記表等。

2.在民警指導下可協助參與的工作。學警在民警指導下可參與或協助的工作：戶政服務、交通管理、入戶調查、巡邏盤查、行政處罰、受理案件、調解糾紛、看守守護、安全警衛、安全檢查、收集證據、現場勘查、詢問訊問、文書制作、接處警、羈押嫌疑人等。

3.禁止參與的工作。禁止學警參與的工作重要有：追緝堵截、單獨處警、高度涉密工作、重特大案件偵辦、非警務工作、駕駛警用車輛以及其他高風險、較大的工作等。

四、學警參與警務工作的展望

（一）明確角色定位，規范學生管理

學警的本質屬性依然是學生。當前，系統學習專業知識，增強公安實戰能力是其本職工作。因此學警在參與警務工作時必須明確自身警務輔助的角色定位，正確評估自身能力，嚴守行為邊界，在法律框架下高標準、嚴要求地積極投身警務實踐。然而學警又區別于普通院校大學生，政治性與紀律性是警察院校的立足之本，是警察院校學生的基本要求。學警應當按照習近平總書記提出的“對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明”的四句話十六字總要求參與警務工作。學警還應當加強自我約束，遵守校規以及實踐單位相關規定，養成自律意識。在內外部監督下勤學苦練，提升自身素質。四川省公安廳就規范學警見習、實習于2013年簽發了《四川警察學院校外實踐教學基地建設與管理辦法》《四川警察學院示范實踐教學基地建設指導意見》，四川警察學院制定了《公安類專業學生假期見習實習的實施方案》和《四川警察學院學生校外實踐教學紀律規定》。該類文件、方案具體規定了學警參與實習、見習的相關事宜，使學院學生管理部門、實踐單位、學警家屬間協作配合，全方位多元主體發揮作用，共同規范了學警在參與警務工作時的管理工作。

（二）強化核心課程，落實崗前培訓

學警在參與警務工作時普遍存在專業知識儲備不足，運用法律能力弱的現象。只有系統掌握公安基本理論和基本業務技能并運用其解決實際問題，才能成長為合格的公安專門人才。警察院校應當在結合公安工作實際，遵循公安教育規律的前提下通過構建創新型人才培養方案、強化學警專業核心課程，推進教學模式改革，保證學警教學主體地位等舉措，使學警在情景性教學中以解決問題為導向，形成專業能力，培養綜合素質。特別是要加強對學生現場勘查能力、案情研判能力、警務溝通能力等警務技能的培養。調查顯示，學警在參與警務工作前，公安機關普遍未對其開展崗前培訓工作，這不利于學警了解該地區的警務工作現狀。因而，公安機關應當落實崗前培訓，強化專業知識，防止學警因知識脫節而導致運用困難。此外，實踐單位在崗前培訓時還應當加強紀律教育、嚴抓警務化管理工作，防止學警因自身行為失范而影響公安機關的良好形象。

（三）完善評價體系，優化獎懲制度

目前，學警參與警務工作的評價方式相對較為單一，成績評定大多來源于實踐機關的鑒定意見，警察院校和學警本人在成績評定上幾乎未發揮主體作用。警察院校在學警參與警務工作時應當派遣本校教師深入學警隊伍進行管理與考核，認真調查學警在實踐單位的日常表現，將其作為考核的過程性材料，并將學警輔助警務工作取得的成效納入量化考核。在警務工作結束后應當在學警隊伍中組織自我評價與相互交流。其次，優化獎懲制度有利于調動學警積極性，加強自我管理與相互監督，充分發揮學生主體作用。警察院校應當優化獎懲制度，對表現突出的學警予以獎勵，出現違紀違規等行為的學警進行懲罰。例如：四川警察學院在2017年對參加“廈門金磚會晤”安保表現突出的學警給與記功獎勵，同時也制定了違紀處罰規定，針對學警在實習教學期間的違紀行為，制定了《四川警察學院學生專業實習紀律學分管理辦法》，針對請假時間過長、不服從管理安排等問題作出一定的處理。

（四）優化內外環境，健全救濟機制

學警參與警務工作的內部環境主要源自公安機關及學警家屬。有的學警家長認為，現階段學警依然處于學習階段，一方面學警抗壓能力弱，社會經驗不足，另一方面還未系統掌握理論知識和警務技能，學警不應投入高風險、高強度的警務工作中。對此，警察院校及實踐單位應積極消除家長的顧慮，做好協調溝通工作，告知讓學警參與警務工作的必要性及可行性，以獲得家屬的理解與支持，避免學警家長產生心理負擔。其次，實踐單位要優化內部環境，積極推動學警參與警務工作。一是盡可能保障學警的基本住宿及飲食，提供基本的生活保障。二是要明確學警作為警務輔助人員參與到警務工作中的原則，不將學警代替民警使用，杜絕學警越位越權的現象發生。

學警參與警務工作的外部環境主要源于社會大眾。由于社會大眾缺乏對學警應有的理解與尊重，加之自我保護能力較弱，學警自身權益受到侵害時往往不知如何維權，他們常常會表現出對公安工作的誤解，甚至會留下心理陰影，產生偏激思想，降低參與警務工作積極性。因而需要建立心理咨詢機制，防止學警“有苦難言”。此外，還要提升學警的警務溝通能力，積極引導社會大眾對學警參與警務工作的支持。優化內外環境是推動學警參與警務工作的重要舉措，從當前形勢來看是可行的也是亟待解決的。

當前，我國現行法律法規對學警因公受傷的救濟機制還處于空白，實踐中的學警因公受傷救濟制度尚未完善，健全學警因公受傷救濟機制已迫在眉睫。學警參與警務工作緩解了基層警察組織的壓力，為其提供了輔助性服務。因此，學警因公受傷的費用應當由國家，當然，在參與警務活動期間因違紀違規而受傷的，其結果應當由學警自身承擔。2016年12月公安部發布了關于《中華人民共和國人民警察法（修訂草案稿）》（以下簡稱《草案》）公開征求意見的公告。《草案》第55條⑤擬定：人民警察院校公安專業學員參加警務實踐活動，因公致傷致殘或者犧牲的，享受人民警察撫恤等待遇。該《草案》對于健全學警因公受傷救濟機制提供了建設性和指導性意見。基于以上事實，本文認為學警因公受傷就醫、補償的經費應當由國家保障，這也是決定學警參與警務工作的行為屬性是警務輔助或是志愿服務的關鍵所在。結合目前形勢來看，在《草案》還未實施的情況下，警察院校應當積極引入投保機制，并在實施中同服務單位積極協商，妥善解決學警因公受傷的就醫、補償問題。

[注釋]：

①調查中未參與過警務工作的學警為2018級學警，因病未能參與見習教學。

②《警察法》第7條：公安機關的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規的個人或者組織，依法可以實施行政強制措施、行政處罰。

③《警察法》第9條：為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查;經盤問、檢查，有下列情形之一的，可以將其帶至公安機關，經該公安機關批準，對其繼續盤問：（一）被指控有犯罪行為的；（二）有現場作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的;(四)攜帶的物品有可能是贓物的。對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批準，可以延長至四十八小時，并應當留有盤問記錄。對于批準繼續盤問的，應當立即通知其家屬或者其所在單位。對于不批準繼續盤問的，應當立即釋放被盤問人。經繼續盤問，公安機關認為對被盤問人需要依法采取拘留或者其他強制措施的，應當在前款規定的期間作出決定;在前款規定的期間不能作出上述決定的，應當立即釋放被盤問人。

④調查中未享受實踐單位免費提供住宿待遇的學警部分為自主選擇住宿于家中，大多為實踐機關無住宿條件。

⑤《草案》第55條：（預備警官）人民警察院校公安專業學員實行預備警官制度。人民警察院校公安專業學員實行警務化管理，在校期間學習、訓練、生活、醫療等所需費用，由國家全部承擔。人民警察院校公安專業學員參加警務實踐活動，因公致傷致殘或者犧牲的，享受人民警察撫恤等待遇。人民警察院校公安專業學員畢業錄用為人民警察的，應當依照規定與錄用機關簽訂最低服務年限協議。未錄用為人民警察或者未滿服務年限的，前款規定費用應當予以退還。本條規定的具體辦法，由國務院公安部門會同有關部門制定。