關于完善農業園區科技支撐政策體系的探討

張飛 平英華 嚴雪鳳 張爍 劉先才 蔡靜 楊揚

摘 要：該文簡要論述了農業園區科技支撐政策體系的構成及功能，并以江蘇南京白馬現代農業高新技術產業園區科技支撐政策體系建設為例，分析了科技支撐政策體系建設的現狀及存在的問題，針對科技支撐政策體系不完善、財政扶持領域單一、政策缺乏可操作性、科技成果應用重視不夠等問題，提出了構建結構合理、前后緊密關聯的科技支撐政策體系的對策建議。

關鍵詞：農業園區;科技支撐政策;政策體系;構建

中圖分類號 F323.3文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2019）23-0004-04

On Improving the Policy System of Science and Technology Support in Agricultural Parks

——Taking Baima Modern Agricultural High Tech Industrial Park in Nanjing， Jiangsu Province as an Example

Zhang Fei1 et al.

（1Jiangsu Provincial Department of Agriculture and Rural Affairs，Nanjing 10036， China）

Abstract：This paper briefly discusses the structure and function of the science and technology support policysystem of agricultural park，and takes the construction of science and technology support policy system of Baima modern agricultural high tech Industrial Park in Nanjing，Jiangsu Province as an example，analyzesthe current situation and existing problems of the construction of science and technology support policy system，aiming at the imperfection of the science and technology support policy system，the single financial support field，the lack of operability of policy，and the success of science and technology. In this paper，the author puts forward some suggestions on how to build a scientific and technological support policy system with reasonable structure and close relationship between before and after.

Key words：Agricultural Park;Science and technology support policy;Policy system;Construction

1 前言

農業園區是以現代科技為依托，立足當地資源開發和主導產業發展的需要，按照現代農業產業化生產和經營體系配置要素以及現代企業制度管理，在特定區域范圍內建立起的農業產業園區。作為農業技術組裝集成應用示范、科技成果轉化推廣的現代農業生產載體的農業園區，是我國實現由傳統農業向現代農業轉變的有效途徑，可分為產業型園區和科技型園區2種類型。江蘇省政府《關于推進現代農業產業園區建設的通知》（蘇政辦發〔2010〕1號）明確指出，現代農業產業園區是以推進農業現代化為目標，以現代經營形式組織建設，產業特色鮮明、科技含量較高、物質裝備先進、運行機制靈活、綜合效益顯著的現代農業發展示范區。江蘇省科技廳《江蘇省現代農業科技園管理辦法（試行）》（蘇科農〔2008〕277號）明確指出，現代農業科技園是指在一定區域內，以市場為導向，以突出農業高新技術產業化和成果轉化為主要目標，以高效現代農業為核心，以科技創新和產學研合作為支撐，以土地合作和專業合作為保障，對培育發展農業高新技術產業，帶動促進增收具有較強帶動作用的區域。因此，無論是農業產業園區還是科技園區，均代表了現階段農業的先進生產方式，產業特色鮮明、科技水平較高、物質裝備先進、運行機制靈活、綜合效益顯著是其基本特征。

科技支撐即科學技術對農業園區的健康可持續發展起著決定性和基礎性作用。科技支撐體系是以可持續發展為目標的科技資源投入、科技組織運作和科研成果轉化的系統[1]，其政策體系基本組成要素包含：財政政策、金融政策、知識產權保護政策、農業技術市場政策、人才政策、土地政策、風險投資政策以及國際合作政策等[2]。通過對農業園區科技支撐政策體系的研究，理清需要完善的相關政策，有利于政府進一步制定和完善科技支撐政策體系。而較完善的政策支撐體系有利于促進農業園區科技支撐體系的建設;有利于園區發揮其新技術、新農藝、新產品的生產示范和輻射推廣功能;有利于推進農業和農村經濟結構的戰略調整，促進農業增長方式的轉變，促進現代農業發展，助推創新型省份建設步伐，是創新型省份建設的重要組成部分。因此，本著“以科技引領發展”的原則，有必要對南京農業園區的科技支撐政策體系構建進行分析研究，摸清需要完善的政策環節，并提出較完善的科技支撐政策體系建設的對策建議，為政府管理部門制定有關園區政策提供參考。

2 科技支撐政策體系構成分析

農業園區科技政策體系應覆蓋園區科技創新、科技成果生產示范和輻射推廣3個環節，其組成主要包括：財政政策、人才政策、金融政策、技術市場政策、土地政策、風險投資政策以及國際合作政策等。

2.1 財政政策 財政政策是國家干預經濟，實現宏觀經濟目標的工具，是推動農業園區建設的物質基礎和基本保障，是政府支持農業園區發展的手段和措施，包括財政投資政策和稅收政策。財政投資方式分為以下2種類型，一種是無償的、直接的投資，另一種是有償的投資。對農業園區而言，財政投資方式主要有直接投資、投資補助和貸款貼息。直接投資領域主要是基礎設施類投資。稅收優惠是為了減輕農業園區納稅負擔而給予園區的各種優惠措施，主要有減稅、免稅和退稅等方式，主要是為從事技術活動的機構或個人實施稅后減免優惠。補貼主要支持科技創新機構、生產示范和輻射推廣機構、高新技術企業的研究與發展活動。

2.2 人才政策 人才政策是各級政府培養人才、吸引人才、發揮人才作用的杠桿，是配置人才、優化人才結構、提高人才素質的重要手段[3]。隨著我國經濟轉型升級的持續推進，我國農業等傳統產業將越來越知識化，人才作為知識的載體已成為了農業現代化的根本保證。《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020）》明確指出，“人才是指具有一定的專業知識或專門技能，進行創造性勞動并對社會作出貢獻的人，是人力資源中能力和素質較高的勞動者。”人才政策是指與發揮人的才能與作用相關的一系列政策與法規，是政府為發揮人才的作用，對人才的培養、開發、利用等活動做出的規定和采取的措施與行動，人才政策內容涉及人才培養、選拔、使用、考核、獎懲、工資福利、流動、退休等各個方面[4]。

2.3 金融政策 金融政策是指政府或中央銀行所采取的貨幣與信用政策的統稱，主要包括貨幣政策、利率政策和匯率政策。其中，對農業園區影響最大的是利率政策，其主要作用是進行政策導向、扶持產業發展、開發農業基礎建設、農產品價值保護、農業政策性保險、農業金融市場的補缺性等[5]。農村金融系統主要是農業園區提供信貸服務、專項貸款和農副產品收購貸款等幾個方面的服務，重點解決創新風險分擔和農業企業的融資問題。

2.4 土地政策 土地政策是國家根據一定時期內的政治和經濟任務，在土地資源開發、利用、治理、保護和管理方面規定的行動準則。通常情況下，國家是依據生態效益、社會效益和經濟效益的順序制定土地政策的。關于農村土地，我國已經實現了土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，并引導土地經營權有序流轉。《土地管理法》第四條第二款明確規定“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”，第三十三條規定“省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和年度土地利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地不減少”，第四十四條規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”。土地政策主要涉及到農業園區的生產用地和入駐園區的業主的非農業用地政策。

2.5 農業技術市場政策 技術市場是技術商品的營銷場所和領域，是重要的生產要素市場，是我國現代市場體系和國家創新體系的重要組成，是各類技術交易場所、服務機構和技術商品生產、交換、流通關系的總和，與一般的實物性商品市場不同，有其特定的經營方式和經營范圍。市場行為的參與主體主要有技術成果的生產者、經營者、應用者和市場管理者。技術市場的技術商品具有高知識集成性、繼承性和連續性，同一技術商品可為不同應用者同時使用或使用的可重復性。技術商品和經營方式主要有技術開發、技術轉讓、技術咨詢、技術服務、技術中介、技術培訓和技術入股等。技術市場政策主要包括完善技術市場建設、技術經營機構管理、技術合同執行、技術市場經營服務體系建設等。

2.6 風險投資政策 風險投資是指向初創企業提供資金支持并取得該公司股份的一種融資方式，主要定位于高技術成果的產業化階段。風險投資具有促進技術創新、促進經濟增長、促進科技優勢向競爭優勢的轉化、為知識經濟提供金融支持等作用[6]，其主要功能是增強科成果轉化的資金支撐、降低科技成果轉化的實際風險、提高科技成果轉化的運作效率[7]。農業風險投資政策主要是農業風險投資的減免稅政策，以及對引入園區的風投資金公司的財政補貼或獎勵政策。

2.7 國際合作政策 國際合作是指國際行為主體之間基于相互利益的基本一致或部分一致，而在一定的領域中所進行的政策協調行為。實施“走出去”和“引進來”戰略，對加強農業對外交流合作，積極引進國際先進農業技術和裝備，對于推進我國農業持續健康發展和農業現代化具有十分重要的作用。對農業園區科技支撐而言，國際合作的主要途徑，一是技術交流合作、二是人才交流合作，對應的政策則是國際技術交流與合作政策以及國際人才交流與合作政策。

3 白馬園區科技支撐政策體系建設現狀

3.1 財政扶持 財政扶持政策是政府扶持農業園區發展的主要政策措施。自2013年起，南京市連續3年每年由市財政支農預算增量資金中統籌安排1000萬元支持白馬園區建設，溧水區于2013年、2016年分別制定了支持白馬園區的專項政策，每年給予1000萬元的資金扶持;南京市《支持升建南京國家農業高新技術產業示范區的政策措施》規定，白馬高新區（鎮）在2020年底前，財政每年安排專項資金支持高新區發展，區財政每年安排1000萬元產業發展資金，專項支持高新區產業發展。凡列入國家重大科技基礎設施“十三五”、“十四五”計劃指南并位于前5名的備選項目，培育期內給予最高3000萬元支持;鼓勵園區高校院所設立緊缺人才定制實驗室，支持與企業、國外高校院所共建研發中心、合作辦學項目，每個定制實驗室市區給予不高于100萬元建設補貼。對于省級現代農業產業示范園創建，省財政通過以獎代補方式對批準建設的示范園給予總計5000萬元支持。科技部明確加大“火炬計劃”、“科技型中小企業創業投資引導基金”、“科技型中小企業技術創新基金”對建設園區的支持。補貼的資金主要支持園區的基礎設施建設和公共服務平臺建設等。

3.2 人才政策 南京市《支持升建南京國家農業高新技術產業示范區的政策措施》明確規定，農高區引進符合主導產業發展需求的“高精尖缺”人才和高水平創新團隊，經舉薦或認定，可直接納入各類市級人才工程給予重點支持。出臺了科技創新名城建設、創業南京人才計劃等引才聚才、激發創業創新的人才政策。溧水區《關于支持白馬高新區創建國家高新技術產業開發區的若干政策意見》（溧委發[2016]45號）提出大力實施高素質人口集聚工程，嚴格落實中央省市區關于人才領域相關扶持政策，并適度做好相關政策配套。提出了“十三五”期間集聚高素質人口不低于5000人的發展目標。人才政策主要傾斜于創新人才方面。

3.3 金融政策 白馬園區已與省財政等共同出資成立了江蘇谷豐農業投資基金，注冊資本2億元。為支持農高區建設，擬由紫金投資集團、南京農高區共同引導出資，積極引入社會資本合作設立總規模不低于10億元的科創和產業基金。

3.4 土地政策 積極支持白馬高新區通過土地綜合整治、土地增減掛鉤、土地指標交易、向上爭取等方式增加建設用地指標，用于高新區建設。南京市政府制定了白馬園區建設用地計劃，連續3年每年在年度用地計劃中單列13hm2建設用地指標用于南京農高區建設。

3.5 農業技術市場政策 技術產權交易市場是融合買、賣雙方及專業服務機構的第四方市場平臺。2017年初，江蘇省和南京市共建了江蘇省技術產權交易市場，通過“線上信息平臺+信息站點”、“線下服務中心+服務窗口”的方式建設和運營[8]，解決科技成果轉化過程中常見的“找不著、談不攏、難落地”難題。

3.6 風險投資政策 我國風險投資領域主要是高新技術成果的產業化，但由于農業高新技術投入既需承擔技術風險、市場風險，又需要承擔自然風險三重風險，故農業高新技術成果對風險投資的吸引力很弱。南京市《支持升建南京國家農業高新技術產業示范區的政策措施》已經明確大力吸引天使投資、創業投資基金落戶，對新注冊在南京農高區的天使投資、創業投資基金，給予更大力度獎勵支持。

3.7 國際合作政策 南京市《支持升建南京國家農業高新技術產業示范區的政策措施》鼓勵南京農高區發揮開放窗口作用，加強與以色列、日本、荷蘭等農業發達國家開展國際科技合作交流，設立國際合作研究院、科技成果轉化與交易中心，對符合要求的項目，市配套項目資金優先給予支持。此外，在對外合作方面，由江蘇省人民政府主辦，省農業農村廳、省商務廳、中國國際貿易促進委員會江蘇省分會等單位承辦的江蘇農業國際合作洽談會，已經成功舉辦了19屆，洽談會的主要內容是展示展銷、投資促進和貿易促進與技術推廣等，是江蘇農業對外交流的一個重要平臺。

4 白馬園區科技支撐政策體系存在的主要問題

4.1 政策體系尚不完善 從目前的現有政策體系來看，針對園區政府及有關部門制定了相關政策，主要包括財政政策、土地政策以及科技項目支持政策，但仍缺乏針對農業園區的金融、人才、國際合作、技術市場等方面的專門引導扶持政策，園區科技支撐政策體系尚待完善。

4.2 財政扶持領域單一 從目前已經實施的政策來看，基本是財政資金扶持政策，且支持的重點多為基礎設施和公共服務平臺建設，而對于生產示范和輻射推廣，特別是輻射推廣環節的財政扶持力度明顯偏弱。強化生產示范和輻射推廣的財政扶持，是進一步發揮農業園區功能亟待制定和完善的財政政策環節。

4.3 政策缺乏可操作性 在現有的農業園區政策中，針對農業園區而言，財政補貼標準明確;土地政策目前也明確了可利用的具體指標（特別是白馬園區）;在科技項目申報方面，省重點研發計劃（現代農業）項目申報指南明確規定，鼓勵國家和省現代農業科技園內骨干企業聯合科教單位共同申報相關項目。這些政策規定明確，具有可操作性。但在人才、金融、技術市場、風險投資和國際合作方面，雖然政府在有關支持園區發展的意見中也提出了相應的政策，但原則性太強，或缺乏針對性。因此，制定針對園區實際的可操作性較強的相關政策的實施細則，是發揮政策效能的亟待完善的方面。

4.4 對科技成果應用的重視程度不夠 從現有的有關農業園區的扶持政策內容來看，尚未將園區的科技支撐作為一個完整的系統工程來對待。目前，政策關注的焦點是科技研發創新環節，重視科研成果的產出，而忽視了成果的輻射推廣。其結果是園區雖建立了很多研發創新中心，也產出了很多科技成果，但應用到生產實際中的卻寥寥無幾。科技部估計，我國每年取得了近3萬項的科技成果，但只有20%左右轉化為批量生產、5%形成生產規模，30%～40%的農業科技成果能轉化為生產力，但成果普及率卻不足30%[9]，而發達國家農業科技成果轉化率高達70%～85%[10]。白馬園區近3年引進新品種、新技術和新設施數合計達到了491項、推廣384項，而真正在生產中得到輻射推廣的有多少項、面積或范圍有多大？因此，樹立眾多的科技成果應用范例、營造良好的科技成果需求市場，迫切需要政府制定相關的生產示范和輻射推廣促進政策，這是當前一段時期內保障科技支撐體系發揮效能和園區發揮功能的關鍵所在。

5 對策建議

5.1 完善政策體系 從上述分析可知，農業園區科技支撐政策體系應由財政政策、人才政策、土地政策、技術市場政策、風險投資政策和國際合作政策等構成。目前，南京市針對農業園區的政策主要是財政政策、土地政策，人才政策等其他科技支撐政策都執行現行的相關政策，缺乏一定的針對性。因此，加快制定針對農業園區實際情況的人才政策、土地政策、技術市場政策、風險投資政策和國際合作政策，完善政策體系，是保障農業園區可持續穩定發展的迫切需求。

5.2 適度擴展財政扶持范圍 財政扶持政策是目前農業園區實施最主要的政策，但其中財政政策工具主要是財政補貼，缺乏稅收方面的引導政策，而且補貼的領域主要是園區的基礎設施和公共服務平臺建設，以及科技研發創新平臺，缺乏對生產示范和輻射推廣環節的補貼。因此，實施科技支撐平臺體系（研發創新平臺+生產示范平臺+輻射推廣平臺）財政扶持，制定生產示范和輻射推廣環節的補貼政策，是提高財政補貼資金效能、發揮科技支撐體系功能的必然要求。

5.3 制定各項政策實施細則 實施細則是為了更好地貫徹執行某一政策，結合實際情況，對其所做的詳細的、具體的解釋和補充。對于一些農業園區的政策應該具體明了化，如溧水區《關于支持白馬高新區創建國家高新技術產業開發區的若干政策意見》中關于大力實施高素質人口集聚工程，以及南京市《支持升建南京國家農業高新技術產業示范區的政策措施》中關于強化產業金融支撐，均應制定具體的實施細則，明確如何實施高素質人口集聚工程，如何引進天使投資、創業投資基金，如何獎勵支持，等等。只有制定相應的實施細則，政策的實施到位才有基礎，政策的執行才不會偏離正確的軌道，政策的實施才能有序進行，政策真正得到落實才能有保障。

5.4 制定科技需求引導政策 農業科技需求是指農業產業領域有能力購買并且愿意購買某項科技成果的欲望，欲望是想得到某項科技成果的要求。營造良好的農業科技成果的需求生態環境，使農業生產組織或農民從主觀上自發地產生想應用科技成果的沖動。為了使農業科技成果從研發到應用形成有機的關聯系統，改變目前科技成果轉化率低的現狀，從政府層面就應著重注重相關市場培育的政策制定，營造出適宜科技成果輻射推廣的政策環境，引導農業生產組織或農民積極主動地在生產中應用農業高新技術新成果。

5.5 制定切實可行的人才政策 園區要發展，人才是關鍵。今后應制定切實可行的針對性較強的園區人才績效評價政策、人才晉升政策，以解決人才短缺的問題。改變目前唯學歷、唯論文、唯專利的科技人員績效評價方法和職稱晉升條件，大幅度地提高科技成果在生產示范中應用以及輻射推廣的規模的比重，以科學的人才評價政策和晉升政策吸引人才、留住人才、發揮人才的作用，才能有效解決園區人才短缺的問題。

6 結語

為了進一步促進科技成果有效轉化，加快推進園區現代農業發展步伐，實施鄉村振興戰略，促進農業增效增收，應對農業園區進一步完善和強化科技支撐政策體系建設，構建結構合理、內容完整、前后關聯的科技支撐政策體系，全面發揮政策效能，為實現農業現代化發揮積極的引領作用。

參考文獻

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