簡析供給側結構性改革視角下的城鄉規劃轉型

楊蒙

（作者單位：武漢市土地利用和城市空間規劃研究中心）

一、供給側結構性改革背景下城鄉規劃存在的問題

在供給側結構性改革背景下，城鄉規劃和供給側結構性改革之間的關系一直是較為關鍵的問題，另外，目前城鄉規劃和城鎮化新形勢之間依舊存在相互不適應的問題，就使得對應管理模式和管控布局無法發揮其實際價值。

1.供給側結構性改革過程和城鄉規劃體系的關聯

若是追溯供給側改革體系的思想來源，就要從凱恩斯主義的需求側思想開始，主要強調的投資行為、出口行為以及消費行為等都是帶動全民經濟的重要事件，而這其中要素投入是較為關鍵的推動力。而在城鄉規劃中，最關鍵的就是要對土地資源、公共服務以及基礎設施等進行統籌管理，從根本上對各類空間資源進行增量供給管理，確保能貼合城鎮化以及經濟發展的基本需求。

而在供給側結構改革項目中，生產要素的充分供給是整個項目運行管理的前提，在此基礎上維護持續性增量管理，并且有效推動經濟增長，最關鍵的就是有效提高供給和生產能力，為強化政府減少財稅干預以及促進市場競爭力優化有著較為關鍵的作用。也就是說，對于城鄉規劃工作進程而言，城鎮化發展體系內若是一味應用大規模粗放型空間資源管理模式，會出現資源受限以及資源浪費的問題，也就會造成結構性問題相繼出現，甚至出現諸多不適應的發展結構，見圖1：

圖1 供給側結構性改革過程和城鄉規劃體系關系

2.供給側結構性改革過程和城鄉規劃體系的匹配

在城鄉規劃體系內，供給側結構性改革依舊存在匹配度不足的問題，究其原因，大規模的空間供給和資源環境之間的約束力存在匹配度不足的問題，使得新城新區建設和當地經濟運行結構出現了嚴重的偏差，也就是說，過量的城鎮空間資源供給機制使得土地利用率明顯落后，對應的結構不合理問題以及資源環境約束問題都非常明顯。

另外，標準化空間供給和差異化多元需求之間也存在著適應性不足的問題，盡管標準化規劃技術要求和管理機制已經提供了較為通用的規劃建設準則，但是，依舊存在規劃建設底線要求不能得到全面保障的問題，規劃供給項目和城市差異性需求結構體系，必然會嚴重制約空間供給的準確性和實效性，使得城鄉規劃建設程序、機制等無法適應彈性要求，造成土地使用編制實施項目和城市功能實際需求之間存在利用率大幅度降低的問題。

除此之外，效率性導向機制也出現了供給過程和品質導向過程需求升級不適應的問題，使得以人為本的理念不能得到落實和踐行，必然會出現服務于資本的空間生產作為增長主義形成供給方式的差異性規劃，使得經濟和社會文化等目標發展存在失衡的問題，積累外部負面效應。

二、供給側結構性改革視角下的城鄉規劃轉型路徑

為了進一步順應管理趨勢，相關部門要積極整合管理路徑和管控要素，建構完整的規劃轉型方案，并且強化經濟增長和供給側結構性改革項目之間的關系，有效建構以人為核心，實現區域發展的均衡化管理模式，保證能為城鄉規劃規范化進步創設良好的平臺。并且結合供給側改革的實際要求，逐步落實“三去一降一補”的管理要點，提升任務要求的管控效率，見圖2：

圖2 “三去一降一補”城鄉規劃任務要求

1.優化空間要素管理

為了維護供給側改革體系內城鄉規劃轉型的時效性價值，相關部門要積極整合管理建設開發結構，確保相應內容都能落實到位，從而有效實現管理工作的全面進步和優化。其中，框定總量、限定總量、盤活總量以及質量管理等都是較為關鍵的要素，相關部門要積極整合品質監督機制，為結構性改革管理工作的順利開展提供保障。

第一，要真正意義上落實效率為導向的生產體系，并且逐漸推進其轉型為宜居導向的“生活+”體系，一定程度上促進城市空間生活化和精細化進步，為推動傳統效率導向機制向新時期生活空間轉型機制提供保證。例如，在2015年，美國啟動了紐約皇后大道改建項目，主要是在原有道路上增設自行車道，有效滿足城市慢行交通需求，并且能保證非機動交通舒適性和安全性。

第二，進一步整合特色供給項目，建立地域特色生態體系和文化體系的融合機制。在實際管理模式中，更加關注歷史文化空間傳承以及文化遺產的保護，并且真正實現城市居民文化歸屬的管理，以保證社會組織機制能提升社會建設可持續性管理效果，也能從根本上提高居民的城市歸屬感。例如，廣州新黃浦發展戰略規劃體系戰略發展綱要就指出，要合理性維護存量空間，并且適度調整社區空間成本，建立創新空間體系。

2.優化管理制度

在城鄉規劃體系內，要想有效提升城市空間發展的水平，就要建構有效的去產能、去庫存以及去杠桿的管理模式，從規劃項目、土地項目以及改革探索項目出發，保證空間要素得以優化配置，并且真正激活存量空間，從而鼓勵相關部門建立自下而上的制度創新體系，為共享機制和用地兼容管理工作的全面落實與開展奠定基礎。其中，供給側結構性改革視角下的城鄉規劃轉型工作要結合實際情況進行管理項目的優化，從根本上推進各個地區供給側結構性改革進程，按照管理制度約束機制和空間治理的路徑創新要求，完善相應工作。另外，要確保供給側結構性改革背景下鄉鎮總體規劃編制各個組成要素都能呈現出最佳配置優化方案，從而真正實現管理工作的全面進步。

一方面，要創新城市空間資源共享體系，將空間使用效率和活力作為根本，并且有效整合閑置資源，為要素使用權短時轉移提供良好的發展空間，確保城市低效空間整合功能能得以優化。資源共享是管理項目的根本追求，也是建立健全完整管控模式和管理方案的根本，在管理制度優化升級的過程中，保證共享和兼容項目的綜合價值，就是推動供給側結構發展改革進程，實現鄉鎮整體規劃可持續性改良的關鍵。

另一方面，要積極踐行優化用地兼容管理的方案，確保能促進城市實現多元復合空間組織發展，從規劃實施管理層面凸顯各個層次規劃條件的擬定效果，并且從功能和比例層面上進行彈性空間的管理和預留，從而維護城市使用兼容性以及靈活性的綜合監督價值，實現平面混合+立體復合的空間發展目標。例如，要落實生態修復城市修補整體規劃，除此之外，要合理性規劃城鎮發展空間，確保能提出空間管理集約化規劃模式，從根本上將土地利用規劃、生態保護規劃、市政專項規劃以及產業結構規劃等進行項目銜接，從而維護多規合一的管理局面，確保能突出整體規劃的綜合價值，為完善配套管理以及提升價值創設良好的平臺，推動地區可持續發展和進步。

三、結語

總而言之，供給側結構性改革視角下的城鄉規劃轉型工作要將持續性發展和進步作為關鍵，有效將數據集成項目、技術支持過程以及管理協同發展等作為關鍵的信息平臺，優化規劃價值和規劃管理工作時效性，為規劃體系的全面可持續發展創設良好的平臺。