財政支持社會養老服務體系建設初探

張士展

(鐘山職業技術學院，江蘇 南京 210049)

社會養老服務體系是指老年人在生活中獲得的全方位服務支持的系統。主要包括家庭提供基本生活設施和生活環境，也包括社區提供的各種服務和條件，更加包括政府、社會提供的有關服務的形式、制度、政策、機構等各種條件。本文在研究分析江蘇、浙江、上海等相關省市養老服務現狀的基礎上，從財政支持養老服務體系建設的角度進行闡述。

一、財政支持社會養老服務體系建設的現狀

近年來，各級政府在土地供應、稅費優惠支持等多方面對社會養老服務體系建設提供政策支持，同時通過逐步加大養老服務財政投入、建立評估機制等多方措施，將“三無”老人全部納入五保供養范圍的同時，面向經濟困難的獨居、空巢、高齡、失能、失智等特殊老年群體實行專項補貼；給予社區居家養老、日間照料中心、農村敬老院的提檔升級等方面相應的資金扶持。同時根據實際需要，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量舉辦養老服務機構。另外，政府還支持中高等職業學校增設養老服務相關專業，加快培養康復護理、心理咨詢、老年服務、社會工作和營養健康等方面的專門人才，制定并出臺相關優惠政策，鼓勵對口專業畢業生真正從事養老服務工作，對符合條件的從業人員提供免費培訓和相關補貼。

二、財政支持社會養老服務體系建設過程中存在的問題

目前，各地政府對養老認識和關注度不夠、財政資金籌集渠道不暢、投入力度不足、財政政策支持和落實不到位以及社會資金力量投入較少等多方面因素，造成了政府財政投入結構不合理的普遍現象。其體現在：一是資金投向不合理。同一個省市內，資金分配沒有建立差異化分配的機制，這必然會導致經濟發達的城市工作會越做越好，經濟薄弱的城市會越來越難，因為服務資源只會向發展好的城市不斷積聚，最終無法實現轄區內養老服務業的均衡化發展；二是資金補助分配不合理。機構養老的發展優先于社區居家養老，因此以前的財政投入全部集中在機構養老方面。隨著“9073”(即90%身體狀況比較好的，愿意和子女在一起的老年人，采取以家庭為基礎的居家養老；7%的老年人依托社區的養老服務中心，提供日間照料；3%的老年人通過機構養老予以保障)養老模式的確立，社區居家養老也慢慢得到了重視，但是由于社區居家養老工作的特殊性以及過程監管的復雜性，其作為財政投入的一個新課題，資金補助范圍和力度也在不斷的探索之中，目前的投入總量明顯不高；三是資金補助主要流向供方，補給需方的占比較小。從調查的城市來看，財政補貼的思路依然是從補貼供方出發，這就會導致需方的老年人沒有選擇自主權，不知曉政策的老年人無法享受到補貼。

三、財政支持社會養老服務體系建設的建議

(一)進一步加強社會養老服務體系建設

1.升級社區居家養老服務條件

要逐步從“重硬件設施建設”轉變為“重服務組織能力建設”。在堅持現有政策的基礎上，補貼政策應向社區居家養老服務組織傾斜，重點扶持品牌組織發展和鼓勵連鎖經營，提升農村居家養老服務的補貼系數或額度，以此撬動社會組織參與的積極性，進一步提升養老服務水平。

2.優化機構養老服務結構

將補貼用在刀刃上，鼓勵養老機構增加護理型床位，加快農村敬老院轉型升級，推動農村養老服務綜合體建設，積極引導和扶持農村養老服務綜合體向周邊輻射養老服務。

3.推動醫養結合服務發展

在養老服務工作與醫療衛生體系障礙之間建設橋梁，積極主動解決醫養結合發展的難點，爭取在養老機構內部建設專業醫療機構，同時積極探索綜合醫院增設養老病床的合理化路線；探索增加現有醫保支付項目的范圍和標準，解決老人急需上門護理的困難；鼓勵和支持具有醫養護理和康復服務資質的機構，積極開展醫養服務。

4.強化養老服務信息化建設

通過搭乘不斷革新前進的信息化快車，可以實現養老服務資源投入的效益倍增。一是加強養老服務網絡智能化建設，將政府涉老部門之間數據對接，建立“綜合為老服務數據庫”，實現信息數據共享；二是整合社會各類服務資源，開發線上服務平臺，及時有效地為老人提供精神慰藉、日常照顧、緊急救援等服務項目；三是鼓勵養老服務機構合理利用相關移動應用產品，遠程提供看護服務；四是豐富老年教育形式，提供網絡教學、面授等多重教學模式，提供多樣化的學習需求。

(二)進一步增加財政投入力度

1.強化財政投入基本原則

一是應堅持補需方與補供方相結合。既要做到補貼服務需求方的老年人們，也要逐步加大面向提供服務方補貼的力度，實現補需方與補供方相結合；二是應堅持保托底與施普惠相結合。在托底保障得到基本實現的基礎上，逐步推行面向全體老年人的普惠福利，實現保托底與施普惠相結合；三是應堅持增數量與提質量相結合。增大財政投入力度，提高服務質量，實現增數量與提質量相結合；四是應堅持供服務與育市場相結合。積極引導社會資源投入，完善老年服務，拉動養老消費。力爭盡早實現養老服務托底保障有力、結構合理、能力提升、服務隊伍穩定、管理水平高、市場監管有力、服務質量讓群眾滿意的養老服務消費市場。

2.優化財政投入運行機制

一是建立增長機制。加大政府投入，為社會養老提供物質保障，將養老服務納入正常財務預算，并與經濟發展和財政收入相匹配；二是建立分擔機制。明確政府各級財政的投入責任，明確各級財政各項配套的具體要求并保證落實到位；三是建立分配機制。從均衡發展社會養老服務著手，按需合理分配政府補助資金投入，同時對優質重點項目或組織有所側重，抓重點，抓典型，以點帶面提高服務質量；四是建立激勵機制。政府財政可以通過給予財政貼息、建設補貼、運營補貼等政策，發揮政策激勵作用，引導社會力量和社會資本參與養老服務發展；五是建立監管機制。建立健全社會養老服務資金投入、使用和監管機制，建立績效評價制度，注重評價結果的運用，將績效評價結果和考評對象年度資金分配、招投標制度等掛鉤，從實處起到監管作用。

(三)進一步發揮延伸引導功能，集聚社會養老資源

在養老服務基本保障得到有效實現的基礎上，進一步發揮財政資金的引導功能，以引導性的投入、支持、獎勵，吸引和撬動更多的社會資源投入養老服務。

1.引導精神養老服務發展

一是鼓勵和支持社區居家養老服務組織開展多種文化養老活動，建立服務項目和人才的績效考核獎勵機制；二是支持老年人參加各級各類老年大學課程的學習，設立專項扶持資金，可以通過開展“優秀老年大學”評選、設立課程學費補貼等多種方式，激發辦學活力。對于公辦老年大學，應鼓勵創新分配機制，調動辦學者積極性，推動辦學質量提升。

2.引導養老服務隊伍發展

老年人對養老服務日益呈現出不同的需求，因此需要加快養老服務隊伍多樣化建設，力爭打造出結構合理、服務滿意的穩定的專業化養老服務隊伍，是整體養老服務體系完善的基礎性保障。為加快解決當前養老服務從業意愿低、從業不穩定等問題，一要落實提高工資福利待遇，發放從業人員特殊崗位津貼，規范崗位工資指導價；二要加大對各中高等職業技術學校和各社會培訓機構設置養老服務專業或培訓項目的支持力度，可以尋求政府政策扶持、校企聯合育人的方式培養養老服務專業人才，對于育人成績突出、培訓效果顯著的可以給予相關獎勵；三是要對符合條件的從業人員和社區工作者進行相關技能培訓；四是要提高養老護理員的補貼標準，適時將“一次性補貼”方式調整為“按月補貼”。全面推廣高等學校、中等職校畢業生從事養老護理崗位工作入職獎勵政策。

3.引導養老服務市場化發展

隨著養老服務市場的需求日趨多元化，政府應積極建立“政府主導、社會主體、市場助力”的養老服務業發展格局，加快市場作用的發揮。在目前養老服務市場初級發展階段，需要政府強力主導，財政資金強力撬動、驅動、啟動市場。一是設立養老服務產業基金。促進財政資金引導社會資本進入養老產業，最大限度地實現財政資金綜合運用能力，使得養老服務財政投入更可持續；二是在服務業專項引導資金中設立養老服務專項子資金。確立合理機制(如申報、評審、驗收的方式等)，專項用于鼓勵支持引導涉老服務業項目和企業的發展，如鼓勵支持超市、商場設立老年用品專柜；鼓勵支持老年用品專賣店、老年用品一條街建設；鼓勵支持多種服務行業開發提供專門為老服務；鼓勵支持研制開發多種適老產品等。對于提供品牌連鎖優質便捷養老服務的中小企業可以進行評選獎勵。

(四)注重提高財政資金使用效益，強化養老服務監管

隨著社會老齡化的深入，養老服務業也不斷向前推進，逐步由外延式發展向內涵式發展演變，強化監管工作十分必要。一是加強養老服務機構信用體系建設，將養老組織誠信建設納入信息管理平臺，加大執法查處力度，促進養老組織規范運作；二是從頂層設計監管體制，做好分級管理，落實監管責任。建立省、市、區、街道三級評估體系；建立統一的養老服務監管平臺，實施養老服務機構和服務組織監管的全覆蓋；三是加強評估員隊伍和評估組織的建設。每年組織專門養老服務評估人員專項培訓。對專門從事評估工作的第三方組織，政府應給予運營經費補助，以購買服務的方式開展評估工作；四是加強各類養老機構和社區居家養老組織的監督管理，定期實施檢查評估，評估結果與等級評定、政府補貼、獎懲實施等相結合，完善養老服務監督功能；五是做好對重點項目建設資金、建設質量、投入使用后的服務質量的監管；六是加強信息化平臺的建設，強化智能化監管手段，對所有養老服務組織安裝視頻監控設備。