檔案工作標準與檔案法規關系探析

◎韓麗菊

（四川大學公共管理學院 四川 成都 610065）

在“依法治檔”總方略指引下，檔案事業正在走向法制化的進程。在新時期，檔案行政執法主體在行政執法活動過程中做出的每一項具體行政行為，都應當有具體的依據,這種依據必須合乎法律的規定和原則精神。檔案行政執法依據是檔案行政執法過程的制度保障,梳理和確定檔案行政執法依據是檔案行政執法主體做出檔案行政執法行為的前提。

一、問題的由來

對目前學術界關于“檔案行政執法依據”的觀點進行梳理,發現不同學者對檔案行政執法依據有不同的認識和看法,歸納起來主要有以下幾種觀點。

姚岷認為法律、法規、規章或黨和國家有關檔案工作的政策以及其他規范性文件是檔案行政管理部門做出某一具體執法行為時的執法依據[1]；黃禹康認為,檔案行政執法依據主要有6種，分別是《檔案法》、相關法律（主要包括《檔案法》以外的其他法律中涉及檔案及檔案工作的條款,以及檔案行政執法過程中必須遵守的程序法）、檔案行政法規、地方性檔案法規、檔案規章以及規范性檔案行政文件[2]；還有一些作者認為檔案行政執法依據除了以上所提出的觀點外，有關檔案方面的黨的決定、人大決議、司法解釋、國家行業標準，都應成為檔案行政執法依據[3]；劉子芳等人則認為,檔案行政執法依據僅指法律、行政法規、地方性法規和行政規章,其他規范性文件、人大決議、決定、司法解釋、業務規范標準等,都不算是檔案行政執法的依據[4]；馮慧玲教授認為檔案工作標準本質上是一種“統一規定”,是各有關方面需要“共同遵守”的行為準則和依據[5]。

筆者認為，檔案法規是指國家制定的有關檔案收集、整理、保護、利用等各種活動的法律規范總稱。這里所指的檔案法規，主要指檔案法律、檔案行政法規、和檔案行政規章。

二、檔案工作標準與檔案法規的關系

我國已經形成了檔案法規體系和檔案工作標準體系，兩種體系各不相同，且相互獨立存在，共同保障我國檔案事業向標準化和規范化方向發展。具體而言，檔案工作標準與檔案法規除了在定義上有區別，在產生基礎和目的、性質、強制力、對象以及內容等方面也有所不同。

從產生的基礎和目的看,科學、技術以及普遍性的檔案工作經驗的綜合成果是檔案工作標準產生的基礎,各方面協商一致為制定實施的前提，從而實現在一定范圍內獲得最佳工作秩序的目的；而檔案法規則是由國家制定,以維護檔案管理的正常秩序為目的。

從強制力方面看,依據《中華人民共和國標準化法》的精神制定,檔案工作標準均為推薦性,由國家鼓勵、自愿采用；而檔案法規在法定范圍內是強制執行的行為規范。從主要對象和內容看,檔案工作標準的主要對象與內容側重于業務性、技術性強的領域,注重對操作性行為和技術性行為進行統一和規范,比較微觀、具體；檔案法規更側重于問題的原則性和基礎性,比較宏觀、廣泛[6]。

三、檔案工作標準與檔案法規的共同點

（一）都是各主體共同遵守的準則

檔案工作標準和檔案法規均由國家權威機關發布，是檔案事業建設中各主體需要共同遵守的行為準則。主要表現在以下三個方面：一是檔案工作標準的制定、審核以及批準等環節都有嚴格的規定；二是檔案工作標準本質上是“統一規定”的,是有關方面需要“共同遵守”的行為準則和依據,一旦選擇接受標準的約束，標準對檔案行政主體和行政相對人具有普遍的約束力；三是在特定領域如業務性、技術性領域的某些檔案行政執法工作中，檔案工作標準更是諸多問題的解決之策和應循之道[7]。

（二）具有內在的一致性

雖然從內容上看,檔案工作標準并非與檔案法規完全相同，但是二者在不同層次上具有一定的一致性[8]，主要分為完全一致性和有限一致性。完全一致性指檔案工作標準與檔案法規完全相同，在實際中這種情況很少。有限一致性在現實中比較常見，主要表現在兩個方面:一是檔案法規的內容與檔案工作標準的內容基本保持一致，如《電子公文歸檔管理暫行辦法》(國家檔案局6號令)第二十一條的兜底條款規定該辦法未規定的事項,參照國家其他有關電子文件的標準和規定；第二,檔案工作標準遵循檔案法規的精神,或者直接成為檔案法規內容的一部分，主要指檔案工作標準與檔案法規相互引用的情況，具體將在后文的二者關系模式分析中進行敘述[9]。

四、對二者的關系模式分析

（一）相互獨立模式

從宏觀方面來看,檔案法規和檔案工作標準各成體系,二者有比較清晰的界限,互不交叉,該模式大致有兩種:一是檔案工作標準和檔案法規都有自己獨立的體系,如《我國檔案法規體系方案》中并沒有提到將檔案工作標準列入檔案法規體系，檔案工作標準體系是由基礎標準和業務技術標準構成的整體,其中未包含檔案法規；二是對于檔案業務性強、技術更新快的領域，一般性檔案法規無具體規定和描述,必須按照相應的標準對具體行為予以規范，如《檔案館高壓細水霧滅火系統技術規范》（DA/T45-2009）、《特殊和超大尺寸紙質檔案數字圖像輸出到縮微膠片上的技術規范》（DA/T49-2009）等等涉及的都僅是相應的技術內容,由此必須通過相應的技術標準對具體的技術操作進行規范描述和設計,從而在該領域形成統一的行為操作規范[10]。

（二）交叉適用模式

1.檔案工作法規中引用檔案工作標準

從微觀來看,在檔案具體工作實踐中，一些工作內容會涉及比較具體的檔案工作,有較強的業務性和技術性，由于檔案法規實踐的局限性,往往存在檔案工作標準與檔案工作法規交叉引用的情況，主要表現在:

第一，檔案工作規章或其他規范性文件中的內容直接引用檔案工作標準的一些具體條款,使得檔案工作標準成為檔案工作法規的一部分,從而使其和檔案工作法規一樣具有強制執行力，《村級檔案管理辦法》（2018年1月1日起施行）就是很好的例子，《村級檔案管理辦法》第八條規定各類文件材料整理方法和歸檔時間均按照相應的檔案工作標準的規定,也可以說,必須以執行法規的名義執行標準的規定[11]。就本條款而言，涉及的檔案工作標準實際上成為該法規內容的一部分，執行了標準的規定就是執行了《村級檔案管理辦法》的規定。

第二，規定各主體的行為除了應符合的檔案法規的規定外,還必須符合相應的檔案工作標準的規定。現實檔案工作中這種做法也不少,如《機關檔案管理規定》（國家檔案局發布第13號令自2019年1月1日起施行）就在法規條款中多次引用檔案工作標準。《機關檔案管理規定》第十一條共兩款，其中第二款規定社會化服務應當符合《檔案服務外包工作規范》(DA/T68)規定[12]。這樣既規定了檔案行為主體的特定行為應當同時符合《機關檔案管理規定》，也規定了相關檔案工作標準中與之對應的相關標準要求。

2.檔案工作標準中引用檔案法規

一種情況是檔案工作標準通過引用檔案法規的條款,使法規的某條款成為檔案工作標準條款的一部分。這種情況有:《照片檔案管理規范》（GB/T11821-2002）、《企業檔案工作規范》（DA/T42-2009）、《公務電子郵件歸檔與管理規則》（DA/T32-2005）等,在這些檔案工作標準的規范性引用文件中明確指出相關法規文件的某些條款通過本標準的引用而成為標準的條款，其中《照片檔案管理規范》（GB/T11821-2002）中關于移交的規定是按照《中華人民共和國檔案法實施辦法》中的相關規定執行，關于保管期限劃分的規定則是按照《國家檔案局關于機關檔案保管期限的規定》中的相關規定執行[13]。

另一種情況是檔案工作標準中沒有具體引用檔案法規的某個條款或者具體內容,而是將檔案法規整體作為制定檔案工作標準的材料來源即參考文獻,這樣其實是間接地引用了檔案法規的內容。采用這種做法的標準如《電子檔案基本術語》（DA/T58-2014）、《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規范》（DA/T66-2017）等，其中《電子檔案基本術語》就將《電子文件管理暫行辦法》（中辦國辦2009年39號文）、《電子檔案移交與接收辦法》等法規作為參考文獻。

（三）隸屬模式

最常見的隸屬模式是檔案工作標準隸屬于檔案法規,這種模式分為兩種情況:一種是檔案工作標準被列入檔案法規行列，指檔案行政執法主體在劃分檔案行政執法依據時,將檔案工作標準列入檔案法規之列，如我國省市級的一些檔案行政管理部門的門戶網站的普遍做法是將檔案工作標準列入政策法規板塊，這也在一定程度上說明，檔案工作標準隸屬于檔案法規的觀念依然存在；另一種是檔案工作標準作為檔案法規文件內容的一部分存在，如四川省人民政府辦公廳發布的《四川省檔案工作規范化管理辦法》[14]，其主要內容包括正文和附件，正文就是法規的條款，附件則是三個檔案地方工作標準，《四川省檔案工作規范化管理辦法》與三個標準是整體和部分的關系，即三個標準隸屬于《四川省檔案工作規范化管理辦法》。

五、思考與建議

（一）將檔案工作標準作為行政執法的依據

雖然目前我國已經建立了相對完整的檔案法規體系,覆蓋了檔案工作的各大領域和主要環節。但是，檔案工作標準與檔案法規有相通和互補之處，尤其隨著檔案管理中一些新問題的不斷出現,相應的法律規范還未觸及的情況下，已出臺的檔案工作標準在檔案行政執法實際工作中發揮了執法依據的作用。如國家檔案局發布實施的《企業檔案工作規范》《檔案外包服務工作規范》等檔案工作標準在相應的檔案法規出臺之前，就是檔案行政執法的主要依據。

（二）與其他標準協調一致

在確定檔案行政執法依據時，我們應該注意檔案工作標準、檔案法規與其他標準之間的協調一致。具體建議：一是有檔案法規的，優先選擇檔案法規為檔案行政執法的依據；二是有檔案法規，但是對某個領域檔案法規沒有詳細規定，而檔案工作標準做了比較詳細的規定時，則應該以檔案法規為主要依據，檔案工作標準為補充依據；三是對于一些領域目前還沒有檔案法規，相關檔案工作標準已經出臺的，則相關檔案工作標準為檔案行政執法的主要依據；四是處理好檔案工作標準的上下級關系，下級檔案工作標準的規定應嚴于上級標準的規定，同時存在國家標準和地方標準的，應優先考慮地方檔案工作標準作為檔案行政執法依據。