九四年分稅制改革的背景、原因、成效及問題

馮游游

【中圖分類號】F812.42 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2019）50-0247-01

中華人民共和國建國后逐步按照蘇聯模式建立起了一套政企不分的政治經濟管理體制。從總體上看，建國初期這套財政稅收體制在建國初期集中權力恢復發展經濟、整合全國有限的社會資源，集中力量辦大事上起來到了非常重要的作用。但是隨著1958年“大躍進”運動的失敗，這套財政稅收制度的弊端逐漸凸顯。為此，國家在這之后到1979年間先后進行了多次財政稅收改革，這些改革使“不同企業和部門之間利稅的財政負擔的差異很大，造成它們之間苦樂不均，不能平等參與競爭。”[1]這一時期財政稅收制度的最大弊端在于“中央忙于上收下撥，制定各種繁瑣的規章制度;地方則疲于執行各種規章制度，應付上繳下收，費勁心思與中央討價還價，獲取更多的比例分成。”

隨著改革開放政策的實施，原有的財政稅收體制這個“上層建筑”已經不能適應當時的“經濟基礎”，為了消除老財政稅收制度的種種弊端，中央政府實行了體制外（非國有部門）優先的“增量改革戰略”。“對國家財政主要基礎的國有部門，則采取一些‘放權讓利的個別措施，用以給以企業一定的物質激勵，使它們的活力有所增強，同時也給國有企業一定的自主權”。中央政府先后實行了“財政分灶吃飯”制度和“財政大包干”制度，可以說后者是前者的繼續和發展。設立之初是為了鞏固中央的統一領導和統一計劃，在保證中央的開支的情況下，明確各級財政的權利和責任，充分調到中央與地方兩個積極性。該制度在實施之初也確實起來了促使各級政府增產增收的效果，但其產生的弊端卻也非常大，甚至超過了它所帶來的好處。具體表現為以下幾方面：“首先，各地區之間‘苦樂不均，鞭打快牛現象出現，承包制成為一種尋租的體制，激勵人們從利用公共權力尋租取得好處;其次，它強化了市場割據與流通阻滯，妨礙了國內一體化市場的形成，80年代后各地區、各部門在行政保護下大搞低水平的重復建設，按照行政意圖追求門類齊全的工業體系，使各地區的經濟結構相同，經濟效益低下”。“由于地方超收都留給地方，中央的財政受到極大損害，按照規定地方上繳中央的收入也會因為各種補貼使中央倒貼地方”。

可以說80年代的財政稅收改革措施實質上是“向地方政府‘放權讓利的分級財政制度，且這些改革并沒有真正建立起與整個市場經濟相適應的財政稅收體系，反而使得財政稅收制度的內部矛盾不斷加劇，預算內規范收入逐漸萎縮，財政入不敷出的情況日益嚴重”。

在這樣的背景和原因下，中央政府在1993年召開的十四屆三中全會頒布了《關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決議》，并提出了當時財政稅收改革的要點，其中有一項重要內容就是“把地方財政包干制改為合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，建立相互獨立的中央與地方稅收征收體系”，總的原則就是：統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權。主要內容包括以下三方面：按照稅種劃分各級政府的收入;依照各級政府的事權劃分確立支出標準;初步建立中央政府向地方政府轉移的制度。

總體上看1994年實行的新稅制改革，“已經開始培訓公平競爭的環境，在改善中央預算和地方預算關系方面取得了良好的效果。但是新稅制改革仍然存在較大的問題與缺陷。主要體現在以下幾方面：

首先，中央與地方的財權與事權劃分尚有不合理之處。“總的來說，地方事權范圍相對較大，而財權范圍相對較小，常常出現‘地方出錢、中央請客的現象;并且現行的分稅制只涉及稅款的征收管理權，而所有稅種的立法權、解釋權、稅目稅率的調整權仍集中于中央。事實上，只有明確界定各級政府的稅權劃分之后，才能從根本上消除預算外財政和非規范公共收支膨脹的現象”。

其次，稅種劃分上有諸多混亂之處。“按照行政隸屬關系劃分企業所得稅可能會增長地方保護主義”，“妨礙資本在地區和部門間自由流動和優化重組”;“以共享水源作為分稅的主要形式使真正的地方稅收體系無法建立起來;并且資源稅一般劃歸中央政府，這樣才有利于國家對資源開發的宏觀調控，但現有的資源稅除了海洋石油資源外全部劃歸地方稅收”。

再次，稅收基數返還的做法實質上是中央對個別發達省區做出的讓步。“這一做法照顧了原有的財政分配利益格局，但卻極其不規范，與國際通行的財政轉移支付制度相差甚遠。”

最后，“地方政府‘預算外資金和‘其他費預算政府資金兩大類收入數額巨大，對非稅收入依賴程度過高。這就可能導致企業不堪重負，政府機構和官員貪污腐化現象嚴重”。

從總體上看，1994年的分稅制改革是一個不徹底的改革方案，也是一個利益矛盾沖突的妥協方案，中央政府在這次改革中仍然充當著“讓利者”的角色。雖然其在經濟發展過程中起到很大的積極作用，但是其弊端也逐漸凸顯，新一輪的財政稅制改革也應應運而生。

參考文獻：

[1]吳敬璉.《當代中國經濟改革》第八章，上海：上海遠東出版社，1999年：304-305頁.