自由主義視角下的歐洲難民危機

馬 倩

（國家圖書館，北京 100081）

從2015年夏天開始，幾乎每個月都有數以十萬的難民涌入歐洲，這些難民大多數來自阿富汗、敘利亞、利比亞等中東和北非地區，戰亂、貧窮、恐怖主義威脅使得難民們背井離鄉，踏上了通往安定富足的歐洲的征途。他們的目的地多為奧地利或德國等這樣的高福利國家。

這些難民形成了歐洲二戰后最大規模的難民潮。據聯合國難民署統計，2015年大約有100萬難民進入歐洲。大量的難民涌入對歐洲的政治、經濟、社會安全等方面造成巨大的沖擊和影響。歐盟成員國在難民問題上各自為政，始終無法達成一致。這給歐盟的一體化帶來了前所未有的危機和挑戰。

1 德國應對歐洲難民危機的表現

德國歷史上曾有兩次大規模接收難民的經歷。第一次發生在二戰結束后，捷克斯洛伐克大規模驅趕蘇臺德地區的德裔日耳曼人，當地240萬德意志族居民被沒收財產，驅逐出境，逃向易北河對岸的德國。德國把這些人員中的大多數安置在了巴伐利亞州，這部分人員因為在種族、語言、生活習慣等方面與德國人并無差異，所以在融入德國社會方面并沒有很大障礙。

第二次大規模難民接收發生在蘇聯解體和東歐劇變之后的90年代初期，糟糕的生活環境和自然環境，對自由和民主的向往，使得波蘭、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞等國的人們紛紛轉向西歐各國。德國在這次過程中接收了大約70萬難民。當時的難民構成多是受教育程度較高的高素質勞動力，尤其是工程師的素質最高。因此，這次的難民涌入為當時的德國帶去了大量的優質勞動力，促進了德國經濟和社會的發展。

2015年開始的歐洲難民危機，是德國第三次應對大規模難民。德國財政部數據顯示，2015年有120萬難民到達德國，其中80萬人留下來了。目前德國國內的難民構成將近一半來自敘利亞，他們不論是種族、宗教、文化還是受教育程度都與前兩次的難民有著天壤之別。因此，此次大規模的難民涌入給德國社會帶來了很大的沖擊和考驗。本文將德國接收難民的過程分為三個階段，每個階段都將詳細分析德國的難民政策及其原因。

1.1 謹慎階段

2015年8月份之前，德國對難民的態度一直很謹慎。作為難民的主要選地，德國一直按照《基本法》、《都柏林公約》、《申根協定》等既定法律和程序接收難民。這一階段德國應對難民的政策主要是出自難民的巨大數量的壓力。意大利、希臘這些歐盟邊境國家自身經濟實力有限，自顧尚且不暇，因此對難民的北上采取放任態度，大批難民不受限制的在《申根協定》成員國中穿行。社會穩定、經濟發達、生活富足、福利優厚的德國成為了他們目的地，同樣面臨這種情況的還有法國、奧地利，而英國因為遠離大陸，交通相對不便，壓力較小。因此，德國、法國、奧地利這些國家最支持實行“難民配額”方案，希望其它國家可以分擔他們的壓力。

1.2 開放階段

2015年8月，德國聯邦移民和難民署表示，敘利亞難民進入德國不必遵守《都柏林公約》，這就意味著，德國不再審核難民此前是否從另一個成員國進入歐盟，并因此將他們遣返回該成員國。

德國之所以改變難民政策，原因有三個：第一，占據國際道德輿論地制高點。德國率先發聲，成為歐洲第一個打開大門歡迎敘利亞難民的國家，此舉贏得了國際一片贊譽。德國成功的占據了國際道德的制高點。第二，推高德國的國際聲望。現今德國的經濟實力雖然十分堅實，但是作為一戰和二戰的戰敗國，德國在國際社會中的名望與它的經濟實力并不相符，此次的難民危機是德國提高其國際聲望和影響力的一個重大轉機。第三，提升和確立德國在歐盟事務中的領導力。在歐盟日常事務中，法國和德國是兩個最重要的存在。雖然德國在提供經濟支持和實際事務操作方面貢獻最大，但作為兩次世界大戰的戰敗國，德國的聲望和影響始終欠缺。德國在這次難民危機中首先做出政策的轉變，也是想引導歐盟各國的政策方向，成為解決難民危機的主導，提高歐盟事務中德國的領導力。

1.3 緊縮階段

由于德國歡迎敘利亞難民政策的轉變，難民們競相涌向德國。2015年9月13日，德國突然宣布在德國和奧地利邊界進行控制，所有從奧地利駛入德國的火車全部暫停，重新實行邊防檢查。10月中旬，德國聯邦法院和聯邦參議院先后通過了“避難一攬子法案”，對有無避難權的難民嚴格區別對待。10月21日，德國對敘利亞難民重新適用《都柏林公約》，結束了上一階段對敘利亞難民的單獨對待政策。

德國難民政策緊縮的直接原因就是控制難民數量。來自各地的難民爭相進入德國，龐大的難民數量給德國社會和安全帶來了巨大的壓力。德國重新收緊難民政策的另一個原因，也可以稱之為目的，就是向歐盟其它國家施壓，迫使其他國家共同合作解決難民問題。匈牙利總理奧爾班曾指責德國是造成歐洲難民危機主要責任，正是因為德國對難民的社會福利而使得難民不愿意留在匈牙利。英國對難民一直采取嚴格限制的政策，法國在難民危機中表態不多，從不主動承擔責任，在德國高調歡迎接待難民時，法國并未響應。歐洲各國在移民危機中的無動于衷已經把德國推向了極限。難民危機不僅需要一個國家，更需要多個國家和地區利用各自的資源來解決難民危機。

時至今日，自歐洲難民危機發生已有一段時間。一開始，德國民眾對難民是同情和幫助的，但是2016年跨年夜科隆性侵案的發生使得德國社會對難民的友好態度陡然而轉。德國多個地區都爆發了反對難民的游行，默克爾政府因為難民政策民眾支持率持續下滑，國內反對現行難民政策的抗議浪潮與排外立場的反對黨聲勢不斷壯大，德國排外的右翼勢力借此發展壯大。

2 問題原因及理論分析

本文認為德國乃至整個歐盟之所在應對難民問題時力不從心，根源在于歐盟各國的經濟結構對勞動力的需求和難民對社會福利的需求相矛盾。德國的政策從謹慎到開放再到緊縮，一變再變，默克爾政府因為政治考慮而打開的德國大門，卻在現實困境面前不得不關閉。德國社會雖然老齡化嚴重，勞動力短缺，但還是無法消化掉100多萬的難民，原因就在于德國的經濟現狀并不能容納這么多難民，他們并不能滿足德國經濟對勞動力的需求。

歐盟成員國的經濟結構可以分為三類：一、意大利、希臘、荷蘭和比利時主要以服務業為主，比如意大利的服裝時尚產業和荷蘭的園藝產業。而以敘利亞難民為主的戰爭難民的素質和技能顯然并不能滿足這些產業對勞動力的需求。二、波蘭、匈牙利、捷克等國家以重型機械制造業為主，屬于主流的制造產業，這些產業對青壯年勞動力需求旺盛，但是由于這些國家社會福利都比較低，難民們并不愿意在這些國家工作和生活。三、英國、法國和德國這些國家有著吸引難民的高社會福利，但是它們的經濟構成以高端制造業為主，對勞動力素質要求很高。大部分難民即使是在當地接受教育和培訓，也無法達到這些產業的要求。總而言之，對難民有勞動力需求的國家，社會福利低；而高福利的國家卻沒有適合大量安置難民的經濟產業結構。這樣的矛盾導致了擁有5億人口的廣袤歐洲消化不掉幾百萬的難民。

面對這種情況，歐盟委員會推出了“難民配額”方案，并表示不執行的國家將會面臨高額罰款，以強制性力量推動歐盟成員國共同解決難民危機。2016年3月，歐盟與土耳其達成難民交換協議，協議規定所有從土耳其入境進入希臘的非法難民將遣返土耳其。協議同時規定，歐盟每從希臘遣返一名非法難民至土耳其，土耳其將會“交換”一名合法難民給歐盟，上限為7.2萬人。至此，難民危機有了一個官方的解決方案。

國際關系理論中的自由主義理論認為，國際社會并不是無序的，國際規則與制度在國家間構成了一個“無政府社會”，國際規則和制度將推動國際社會不斷進步；我們生活在一個相互依賴的世界，國家間合作是可以實現和持續的。

根據這一理論，歐盟委員會作為歐盟這一行為體的規則和制度的制定者，應該可以推動成員國相互協作，共同應對難民危機。但是事實證明，無論是“難民配額”方案還是歐土難民交換協議，歐盟內部都是分歧不斷，無法達成統一。德國稱歐土難民協議是對難民最終的解決；匈牙利等國并不接受配額方案和歐土協議，表示不會放松邊境管控；塞浦路斯、希臘等國反對歐盟在協議達成時對土耳其的妥協，即加速土耳其入歐談判；法國表示對歐土協議持保留意見。究其原因，則是歐盟內部是一個多極格局，并沒有一個超級大國充當“立法者”，推動規則和制度的建立和執行。不管是英國、法國還是德國，都沒有能力可以掌控整個歐盟。多股力量的林立，各自的利益考量和互不相讓，使得難民問題始終得不到共同合作解決。

由此可以揭示出自由主義理論的盲點，自由主義理論主張國際制度，即慣例、規則和組織，指導國家進行合作，但是國家制度從何而來？由誰充當“立法者”來主導它的建立和實行？就像歐盟在面對難民危機時，各個國家分歧不斷，爭吵不休，各自為政，歐盟委員會并沒有強制推行解決方案的能力和實力。

3 解決措施

那么歐洲難民危機該如何解決呢？本文認為，實際可操作措施很少。目前達成的歐土難民交換協議已經是最優選擇方案。

歐盟各國的經濟結構對勞動力的需求和難民對社會福利的需求不匹配，以及歐盟內部呈多級結構，缺乏強有力的“立法者”，這兩個自身內部原因使得歐洲難民危機不可能在歐盟范圍內得到妥善解決。除此之外，還有一個很重要的外部的原因就是面對歐盟焦頭爛額的狀況，美國作為世界上唯一的一個超級大國，選擇了袖手旁觀，并沒有對歐盟伸出援手的意思。無論是財力支持還是難民分擔，美國都很沉默。許多人指責美國才是歐洲難民危機的制造者，美國造成了中東的戰亂，但面對難民問題時態度卻十分消極，歐盟是在替美國收拾“爛攤子”。更有人大膽猜測也許一個矛盾重重的歐盟才是美國所希望的，因為這樣對美國世界霸主地位的威脅才會最小。無論如何，美國作為當今國際規則和秩序的制定者和維護者，它的如何作為對歐洲難民危機的解決起著十分重大的影響。當今歐洲難民問題的困難局面，美國負有不可推卸的責任。