我國現(xiàn)行檢察權(quán)及其獨立行使的路徑

許舜華

(華東政法大學(xué)，上海 200063)

一、我國檢察權(quán)性質(zhì)的界定

憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位與檢察權(quán)的雙重規(guī)定，導(dǎo)致檢察權(quán)屬于何種權(quán)力屬性產(chǎn)生很大的爭論。目前針對檢察權(quán)性質(zhì)的學(xué)說主要有四種，檢察權(quán)行政權(quán)說、檢察權(quán)司法權(quán)說、檢察權(quán)雙重性質(zhì)說、檢察權(quán)法律監(jiān)督權(quán)說，此外還有少數(shù)學(xué)者的檢察權(quán)立法權(quán)說、檢察權(quán)多層屬性說。準(zhǔn)確界定檢察權(quán)的性質(zhì)，是保障檢察體制改革方向的重要問題。

(一)從國家整體權(quán)力配置中來認(rèn)定檢察權(quán)

西方國家將國家權(quán)力劃分三種，立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，即制定法律的權(quán)利、管理國家與國際事務(wù)的權(quán)利，司法裁判的權(quán)利。美國三權(quán)劃分之下，將立法權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)分別歸為國會、總統(tǒng)和最高法院三部門行使，檢察機(jī)關(guān)在美國的政治結(jié)構(gòu)中屬于行政權(quán)的范疇，是行政機(jī)構(gòu)部門之一。我國學(xué)者在探究檢察權(quán)的性質(zhì)這一問題時，難免擺脫不了西方三權(quán)分立的權(quán)力架構(gòu)，只限于將檢察權(quán)在三種權(quán)力屬性間探討。在此有必要探究三權(quán)分立的真正意思，孟德斯鳩三權(quán)分立的提出并非否定各部門參與或分配彼此的行動, “他的意思就像他所說的那樣，尤其像用他心目中的事例更明確的說明那樣，只能是在一個部門的全部權(quán)力由掌握另一部門的全部權(quán)力的同一些人行使的地方，自由憲法的基本原則就會遭到破壞。”[1]孟德斯鳩以英國憲法為標(biāo)準(zhǔn)，講述三權(quán)分立原則，在英國憲法中，立法、行政、司法三權(quán)并不完全分離。行政長官能單獨與外國締結(jié)條約，任命司法部門人員，議會兩院能夠撤銷行政長官的職務(wù)，法官可以參加立法部門的會議。三權(quán)分立的真正意思是各部門間可以部分參與或支配彼此的行動，不能一個部門的全部權(quán)力由掌握另一個部門全部權(quán)力的人行使。我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政性特征不能成為檢察權(quán)是行政權(quán)的理由，也不能說明檢察權(quán)具有行政權(quán)與司法權(quán)的雙重屬性。不能以三權(quán)的狀態(tài)來概括我國檢察權(quán)的性質(zhì)，如果非要確定檢察權(quán)是何種屬性，應(yīng)依據(jù)我國憲法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的定位規(guī)定，檢察權(quán)應(yīng)是一種法律監(jiān)督權(quán)，它既不是行政權(quán)、也不是立法權(quán)或司法權(quán)。

(二)從檢察機(jī)關(guān)的憲法定位看檢察權(quán)的屬性

對憲法文本規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)地位的理解上，“建構(gòu)性的思維”比“批判性的思維”更有利于推動檢察制度的發(fā)展[2]。我國憲法規(guī)定人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，同時規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)。從憲法中對人民法院和人民檢察院職權(quán)和定位的規(guī)定分析，對人民法院為審判機(jī)關(guān)的定位與審判權(quán)這一職權(quán)對應(yīng)，對檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位與檢察權(quán)卻差異明顯，如果參照人民法院定位與職權(quán)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)不應(yīng)規(guī)定為“檢察權(quán)”，而是“法律監(jiān)督權(quán)”。這種差異性的規(guī)定導(dǎo)致對檢察權(quán)性質(zhì)的界定產(chǎn)生爭論，對檢察權(quán)性質(zhì)的理解，應(yīng)從憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的憲法定位上來看，不要因為憲法中的這種不對應(yīng)的規(guī)定而否認(rèn)檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的客觀事實，檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是同一種權(quán)力。這種監(jiān)督權(quán)不是泛指一切監(jiān)督法律實施的權(quán)力或權(quán)利，而是專門的監(jiān)督權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法授權(quán)，依法行使檢察權(quán)，以保障國家法律統(tǒng)一正確實施的一項專門活動，其活動的宗旨是維護(hù)憲法和法律的統(tǒng)一和正確實施[3]。

二、我國法律監(jiān)督權(quán)的嬗變

(一)設(shè)立初期的一般監(jiān)督權(quán)

我國的檢察制度是在借鑒前蘇聯(lián)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際創(chuàng)制出來的。以列寧的法律監(jiān)督思想為重要的理論基礎(chǔ)，列寧認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督本來就是為我們的一切國家機(jī)關(guān)而設(shè)的，它的活動應(yīng)毫無例外地涉及所有一切國家機(jī)構(gòu)地方的、中央的、商業(yè)的、純公務(wù)的、教育的、檔案的、戲劇的等等，總之，各機(jī)關(guān)無一例外。從1949實施的《中央人民政府組織法》第二十八條，1951實施的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第二條、第三條，1954《人民檢察院組織法》第三條、第四條，1954憲法第八十一條都可以看出，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對國家憲法、法律的實施和統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督，是與前蘇聯(lián)一樣的一般監(jiān)督。這種一般監(jiān)督權(quán)的規(guī)定一直持續(xù)到1982年。

(二)發(fā)展過程中的專門監(jiān)督權(quán)

1982年憲法修改時，將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)規(guī)定為檢察權(quán)，對原來直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對國家各機(jī)關(guān)、部門工作人員的法律監(jiān)督進(jìn)行了分化。在此后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，檢察院行使的職權(quán)可以理解為專門監(jiān)督權(quán)，但實際上檢察院主要權(quán)力行使集中在對刑事法律統(tǒng)一實施的監(jiān)督。

三、我國檢察機(jī)關(guān)的制度樣態(tài)

我國憲法第134條規(guī)定：“人民檢察院依照法律獨立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”這是我國檢察機(jī)關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的憲法表述，關(guān)于檢察權(quán)獨立行使的具體樣態(tài)，可從以下幾個方面考察：

(一)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

按照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，屬于同一位階，檢察權(quán)與行政權(quán)的交集主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)與公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的交集上，兩者分工負(fù)責(zé)，相互配合，相互制約，檢察機(jī)關(guān)決定逮捕、起訴和監(jiān)督公安機(jī)關(guān)合法偵查；公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為和訴訟活動也有制約作用。在制度設(shè)計上，檢警關(guān)系表現(xiàn)出分立與結(jié)合模式的雙重優(yōu)點，兩機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，相互獨立，有利于發(fā)揮偵察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢和積極性；并注重檢察機(jī)關(guān)對偵查活動的參與和控制，有利于防止偵查權(quán)的濫用[4]。屬于行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)要受到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)還擁有對行政機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施犯罪的監(jiān)督。憲法規(guī)定縣級以上人民代表大會有權(quán)選舉和罷免本級人民檢察院檢察長，實際中由于人大制度運行中存在的問題，地方人大受地方黨委和政府的影響，檢察機(jī)關(guān)的人事任免表現(xiàn)出明顯的“行政化”傾向。此外，人民檢察院預(yù)算按現(xiàn)行財政體制分別列入同級財政預(yù)算，由各級人大審查批準(zhǔn)，財政部門劃撥，財權(quán)依附于地方。檢察機(jī)關(guān)與地方政府交錯復(fù)雜的關(guān)系成為檢察權(quán)地方化的重要原因。

(二)檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的關(guān)系

我國人民法院和人民檢察院都是由人民代表大會產(chǎn)生的，對其負(fù)責(zé)的國家司法機(jī)關(guān)，兩者在工作中也遵循憲法規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)，相互配合，相互制約”的原則，這主要表現(xiàn)在法院對檢察院起訴證據(jù)不足、事實不清的案件，可以退回檢察院補(bǔ)充偵查，通知檢察院糾正違法情況；檢察院監(jiān)督法院的審判活動，對裁判錯誤的案件提出抗訴。審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)對審判活動的法律監(jiān)督，具有引起法院對自己的有關(guān)行為或裁判進(jìn)行再審查的效力[5]。檢察機(jī)關(guān)對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要涉及刑事案件領(lǐng)域，這是由檢察機(jī)關(guān)的主要職能決定的，檢察院主要承擔(dān)著刑事案件的公訴職責(zé)，為了修正在刑事審判中可能出現(xiàn)錯誤的判決和裁定，就有必要在刑事訴訟中發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督審判機(jī)關(guān)公正審判的作用。

(三)檢察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，檢察權(quán)是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予檢察院行使的，國家權(quán)力機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)都享有監(jiān)督權(quán)，但兩者層次不同。全國人大及其常委會擔(dān)當(dāng)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)雙重角色,立法權(quán)融于更高的監(jiān)督權(quán)當(dāng)中，客觀上處于優(yōu)位，屬于第一層面，檢察權(quán)處于第二層面。我國憲法文本在對國家監(jiān)督權(quán)的安排上，明確了檢察機(jī)關(guān)是全面監(jiān)督國家法律實施的機(jī)關(guān)，但它不是統(tǒng)攬法律監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是權(quán)力機(jī)關(guān)授予并受其監(jiān)督的[6]。檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”，人民檢察院由同級人民代表大會產(chǎn)生、對同級人民代表大會負(fù)責(zé)、受同級人民代表大會監(jiān)督，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作、上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。地方各級檢察院都要向地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)和報告工作，受其監(jiān)督。

四、我國檢察權(quán)獨立行使的路徑

(一)檢察權(quán)的獨立行使要通過檢察制度改革來實現(xiàn)

檢察權(quán)要實現(xiàn)獨立，需要依靠檢察機(jī)關(guān)獨立的人事任免和財政供給制度，要在身份保障、經(jīng)濟(jì)保障上保證檢察機(jī)關(guān)無后顧之憂。這是司法體制改革的大致方向，檢察機(jī)關(guān)的改革也遵循這一思路，省級以下檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)體制是檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制由“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”向“垂直領(lǐng)導(dǎo)制”的初步探索。

關(guān)于省級以下人財物統(tǒng)一管理的司法改革，有學(xué)者認(rèn)為不能交由地方人大選舉和任免司法官員，指出“司法體制改革要實現(xiàn)人財物統(tǒng)一管理的改革目標(biāo)，需要將地方法院院長、地方檢察院檢察長改由省級人大選舉產(chǎn)生，法官、檢察官改由省級人大常委會任命。”[7]這種由省一級統(tǒng)一任免的改革方案是貫徹檢察機(jī)關(guān)“垂直領(lǐng)導(dǎo)制”的體現(xiàn)，徹底祛除了檢察權(quán)行使過程中的地方化影響。但這種方案與現(xiàn)階段地方人大的任免制度相背離，我國憲法規(guī)定地方各級檢察院檢察長由地方人大選舉和罷免，地方各級檢察院要對地方人大負(fù)責(zé)，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，掌握對檢察院的監(jiān)督權(quán)和選舉權(quán)。有學(xué)者指出，人財物統(tǒng)一管理的改革應(yīng)是遵循人大選舉權(quán)之下的人事提名權(quán)上移，在我國實踐中，檢察機(jī)關(guān)檢察長首先由所在院的上級院黨組和其所屬地方的黨委決定提名任命，再經(jīng)過本級人大選舉和任免，改革改變的只是檢察機(jī)關(guān)人事提名權(quán)，只是將這些人事提名權(quán)上提至省級黨委，由省級黨委決定人事提名，并不否定本級人大的選舉權(quán)[8]。在6省市司法改革試點中，具體舉措也是遵循這一基本思路，省級以下人財物統(tǒng)一管理主要是人事任免權(quán)上移和財權(quán)統(tǒng)一管理。這只是省級以下人財物統(tǒng)一管理的大致方向，具體的方案還在不斷探索中。

(二)檢察體制改革要在憲法框架下進(jìn)行

妨礙檢察權(quán)獨立行使的最大問題是現(xiàn)階段憲法規(guī)定和制度設(shè)計使檢察權(quán)呈現(xiàn)出地方化和行政化傾向，要使檢察權(quán)獨立行使需對現(xiàn)行制度進(jìn)行一定改革，但改革必然與現(xiàn)階段各項制度相沖突，尤其是憲法規(guī)定中人大對檢察機(jī)關(guān)人事任免決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的改革，在憲法沒有修改的情況下如何祛除檢察機(jī)關(guān)地方化影響是不得不面對的難題。

改革歸根到底要改的是地方政府對地方人大的不當(dāng)干涉。檢察制度的改革，是否要嚴(yán)格遵循現(xiàn)階段的憲法框架和人大制度，是是否能夠?qū)崿F(xiàn)檢察權(quán)獨立必須考慮的因素，現(xiàn)階段的改革無法避免對既有制度的觸碰。司法體制改革的試點，也應(yīng)于法有據(jù)、有序推進(jìn)，必須在憲法和法律的框架內(nèi)，在授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行。對不適應(yīng)社會發(fā)展需要的司法體制以及相關(guān)法律規(guī)定，在沒有被修改和廢止之前，仍應(yīng)予以尊重[9]。