高校基建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)運(yùn)行模式研究

黃萍萍 （合肥師范學(xué)院，安徽 合肥 230601）

1 高校基建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵

《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)—高校內(nèi)部審計(jì)》第71條明確指出“建設(shè)工程項(xiàng)目審計(jì)的內(nèi)容包括對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目投資立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備、施工過(guò)程、竣工驗(yàn)收等各階段業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的審查和評(píng)價(jià)”。

高校基建工程項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)就是審計(jì)人員運(yùn)用審計(jì)技術(shù)或方法，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)項(xiàng)目各個(gè)階段進(jìn)行全方位監(jiān)督審計(jì)，并確認(rèn)和評(píng)價(jià)各階段管理活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、規(guī)范性。實(shí)際應(yīng)用中，審計(jì)人員對(duì)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主方、施工方等項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對(duì)相關(guān)當(dāng)事方工作的不足之處及時(shí)糾正,并有效地利用資金和資源，以保證建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和進(jìn)度,有效控制工程造價(jià),實(shí)現(xiàn)高校基建項(xiàng)目的綜合效益最大化。

鑒于工程項(xiàng)目的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性，加之高校內(nèi)部審計(jì)力量的相對(duì)薄弱，目前不少高校的基建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)都是委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)實(shí)施。

2 高校基建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)中的各參與主體之間的關(guān)系

建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施是由業(yè)主方、施工方、審計(jì)方和監(jiān)理方多方合作的結(jié)果。高校的工程項(xiàng)目，學(xué)校是業(yè)主方，主要負(fù)責(zé)籌措建設(shè)資金；施工方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工建設(shè)；審計(jì)方和監(jiān)理方則是對(duì)施工方和施工過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。業(yè)主方與施工方、審計(jì)方、監(jiān)理方均為委托代理關(guān)系。

工程監(jiān)理單位依照相關(guān)法規(guī)和工作職責(zé)對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，提供有償咨詢(xún)服務(wù)，其關(guān)注重點(diǎn)是基建工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和安全，與施工方、審計(jì)方?jīng)]有直接的利益關(guān)系。

在確保工程建設(shè)質(zhì)量和安全的前提下，業(yè)主方無(wú)疑是希望能夠提高建設(shè)水平，以充分發(fā)揮投資效益，實(shí)現(xiàn)用最少的資金完成建設(shè)項(xiàng)目的目的。同樣為了保證自己經(jīng)濟(jì)利益最大化，施工方是不情愿墊付建設(shè)資金的，他們肯定希望業(yè)主方按階段及時(shí)結(jié)算工程進(jìn)度款以滿(mǎn)足一些必要的開(kāi)支，如人工費(fèi)、材料費(fèi)等。

在委托代理關(guān)系下，委托審計(jì)方既對(duì)施工方的建設(shè)過(guò)程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，又協(xié)助業(yè)主方對(duì)施工過(guò)程進(jìn)行成本控制。另外，為保證全過(guò)程跟蹤審計(jì)效果，審計(jì)方是要長(zhǎng)期留駐施工現(xiàn)場(chǎng)的，除了應(yīng)有的工作對(duì)接外，審計(jì)方避免不了與施工方打交道，關(guān)系難免比較密切，為尋求各自更高的收益，審計(jì)方很可能會(huì)產(chǎn)生與施工方合謀的沖動(dòng)。

3 高校基建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀

3.1 業(yè)主方存在的問(wèn)題

3.1.1 高校各職能部門(mén)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不高

高校基建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)需要高校領(lǐng)導(dǎo)層的統(tǒng)籌以及相關(guān)職能部門(mén)的相互配合。實(shí)際操作中，學(xué)校審計(jì)部門(mén)等各職能部門(mén)缺少有效的統(tǒng)籌，各自在基建項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的職責(zé)沒(méi)有明確界定，他們只在自己認(rèn)定的職責(zé)和權(quán)限內(nèi)工作。如財(cái)務(wù)處只負(fù)責(zé)資金的籌集撥付，基建處只負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目管理……，各職能部門(mén)間不溝通或者溝通不暢、配合不到位，很容易出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的盲點(diǎn)，造成建設(shè)項(xiàng)目管理中的缺位或者越位，從而給跟蹤審計(jì)工作帶來(lái)障礙，導(dǎo)致跟蹤審計(jì)達(dá)不到預(yù)期效果。

3.1.2 高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)獨(dú)立性低

高校審計(jì)部門(mén)按照年度計(jì)劃開(kāi)展審計(jì)工作，在監(jiān)督學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及職能部門(mén)的同時(shí)，向分管校領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)并與其他職能部門(mén)配合開(kāi)展日常工作，受客觀因素的制約，審計(jì)部門(mén)獨(dú)立性較低。相當(dāng)一部分高校的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)是同紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公并由校紀(jì)委書(shū)記分管的。不同的隸屬關(guān)系及分管校領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的高低在一定程度上決定了高校內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的高低。

即使高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)獨(dú)立性較低，但在全過(guò)程跟蹤審計(jì)的實(shí)施中，除了委托審計(jì)方，高校仍會(huì)派駐學(xué)校內(nèi)部審計(jì)人員參與其中，以協(xié)助委托審計(jì)方開(kāi)展審計(jì)工作。學(xué)校內(nèi)部審計(jì)人員的加入，實(shí)際上也是對(duì)委托審計(jì)方和施工方的一種現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，以防止他們長(zhǎng)期接觸后合謀。但其獨(dú)立性較低就可能導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)人員沒(méi)有正確的審計(jì)站位，管理把握不好度，甚至超出審計(jì)職能范圍，以引起學(xué)校職能部門(mén)間沖突，或者被會(huì)一些職能部門(mén)當(dāng)作“遮陽(yáng)傘”。

3.1.3 跟蹤審計(jì)中委托關(guān)系不明確

高校基建項(xiàng)目的實(shí)際管理中，除了學(xué)校作為業(yè)主方與委托審計(jì)方之間的全過(guò)程跟蹤審計(jì)委托代理關(guān)系是明確的，并有合同約束以外，學(xué)校與校內(nèi)各職能部門(mén)也存在著委托代理關(guān)系。如學(xué)校委托基建處管理建設(shè)項(xiàng)目日常，委托內(nèi)審部門(mén)配合委托審計(jì)方監(jiān)督基建項(xiàng)目的建設(shè)全過(guò)程等。高校沒(méi)有意識(shí)到學(xué)校內(nèi)部存在的這種委托代理關(guān)系，沒(méi)有明確學(xué)校各職能部門(mén)在全過(guò)程跟蹤審計(jì)中的受托責(zé)任，勢(shì)必會(huì)造成自身監(jiān)督的漏洞，導(dǎo)致委托審計(jì)方監(jiān)督的不到位。

3.2 施工方存在的問(wèn)題

3.2.1 施工方工程物資管理水平不高

一是施工企業(yè)對(duì)物資管理重視程度不高，配套設(shè)施薄弱，也沒(méi)有主動(dòng)更新先進(jìn)的管理模式，大多還在沿用傳統(tǒng)管理模式。二是施工企業(yè)物資管理人才缺乏。物資管理崗位雖只是生產(chǎn)輔助崗位，但需要兼具技術(shù)和管理知識(shí)的復(fù)合型人才，再加上不受施工企業(yè)重視，這個(gè)崗位很難吸引并留住人才。

3.2.2 施工方規(guī)避全過(guò)程跟蹤審計(jì)

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目，施工方具有較強(qiáng)的主動(dòng)性。本身施工方對(duì)于全過(guò)程跟蹤審計(jì)就是不情愿的，所以簽訂合同時(shí)，在保證業(yè)主方施工方雙方利益的情況下，施工方會(huì)想方設(shè)法在合同具體條款上設(shè)置一些障礙以阻礙跟蹤審計(jì)的實(shí)施，以此來(lái)獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益。如施工方會(huì)利用自己掌握施工進(jìn)度的便利條件，在隱蔽工程的驗(yàn)收時(shí)間上設(shè)置障礙使得審計(jì)方無(wú)法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成驗(yàn)收工作，從而規(guī)避審計(jì)監(jiān)督。

3.3 審計(jì)方存在的問(wèn)題

3.3.1 制度建設(shè)有待改進(jìn)

跟蹤審計(jì)實(shí)際運(yùn)行中，跟蹤審計(jì)人員無(wú)章可循、無(wú)法可依，不僅沒(méi)有相應(yīng)的審計(jì)制度配套，也沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的程序參考。從審計(jì)署到教育部，沒(méi)有就建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制定出臺(tái)具體的審計(jì)準(zhǔn)則，更沒(méi)有針對(duì)教育系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的實(shí)際操作指南。實(shí)際工作中，委托審計(jì)方只是憑借自己的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)及對(duì)全過(guò)程跟蹤審計(jì)的理解實(shí)施跟蹤審計(jì)。

3.3.2 跟蹤審計(jì)的工作內(nèi)容及重點(diǎn)不明確

不同業(yè)主方所關(guān)注跟蹤審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)以及審計(jì)方法的選擇都會(huì)有所不同，而業(yè)主方與審計(jì)方簽訂委托跟蹤審計(jì)合同時(shí)，一般只是將委托事項(xiàng)籠統(tǒng)的表述為“建設(shè)范圍內(nèi)全部工程造價(jià)進(jìn)行同步跟蹤審計(jì)”，沒(méi)有具體到工程項(xiàng)目某一環(huán)節(jié)，所以跟蹤審計(jì)內(nèi)容及重點(diǎn)的不清晰勢(shì)必會(huì)影響跟蹤審計(jì)的效果。

3.3.3 跟蹤審計(jì)力量薄弱

建設(shè)項(xiàng)目涉及到建筑、裝飾、安裝、市政等多個(gè)專(zhuān)業(yè)，若要實(shí)現(xiàn)全過(guò)程跟蹤審計(jì)的初衷，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施跟蹤審計(jì)的審計(jì)人員就必須具有綜合全面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)或者是一個(gè)專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。高校建設(shè)項(xiàng)目基本都是委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。即使是委托審計(jì)方的審計(jì)人員也存在是良莠不齊，經(jīng)驗(yàn)不足、專(zhuān)業(yè)知識(shí)不匹配、解決問(wèn)題效果不好的情況。

4 高校基建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)運(yùn)行模式構(gòu)建

基建項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，具體問(wèn)題多，跟蹤審計(jì)貫穿于工程項(xiàng)目的全過(guò)程，參與高校基建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的人員應(yīng)在充分考慮到高校部門(mén)、崗位、人員等錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系的前提下，抓住重點(diǎn)全面監(jiān)控，遵循規(guī)定程序而又不失靈活性，獨(dú)立且積極地實(shí)施審計(jì)。

4.1 決策階段跟蹤審計(jì)的運(yùn)行模式

高校通過(guò)政府職能部門(mén)或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以公開(kāi)招標(biāo)的形式確定一家工程造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)基建工程項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)，同時(shí)安排學(xué)校內(nèi)部審計(jì)人員協(xié)助配合。委托的審計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)與學(xué)校內(nèi)部審計(jì)人員組成跟蹤審計(jì)小組，對(duì)學(xué)校工程項(xiàng)目的立項(xiàng)及可行性研究進(jìn)行審計(jì)，主要審查擬建項(xiàng)目是否符合發(fā)展需要，投資規(guī)模是否適度，投資估算是否合理，資金來(lái)源是否落實(shí)，立項(xiàng)的決策程序是否合規(guī)，是否是在多方案論證的基礎(chǔ)上最終決策等。

4.2 設(shè)計(jì)階段跟蹤審計(jì)的運(yùn)行模式

設(shè)計(jì)階段，跟蹤審計(jì)小組著重審核招投標(biāo)文件內(nèi)容是否完整，是否全面準(zhǔn)確地表述出招標(biāo)人的實(shí)質(zhì)性要求以及招標(biāo)項(xiàng)目的真實(shí)狀況；審核設(shè)計(jì)合同主體是否合法，收費(fèi)是否合規(guī)合理；審查設(shè)計(jì)方案初稿是否合理有效；審核設(shè)計(jì)概算費(fèi)用構(gòu)成是否準(zhǔn)確、完整、合理，索賠約定是否合理；審核施工圖設(shè)計(jì)及預(yù)算是否符合初步設(shè)計(jì)方案、概算及標(biāo)準(zhǔn)等。在聽(tīng)取多方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，跟蹤審計(jì)小組對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的設(shè)計(jì)不合理或不經(jīng)濟(jì)的地方提出審計(jì)建議。業(yè)主方和施工方根據(jù)審計(jì)意見(jiàn)修改設(shè)計(jì)方案后，跟蹤審計(jì)小組還需對(duì)方案變更的合理性進(jìn)行審判，以控制設(shè)計(jì)變更在合理的范圍內(nèi)。

圖1 設(shè)計(jì)階段跟蹤審計(jì)運(yùn)行模式

4.3 招投標(biāo)階段跟蹤審計(jì)的運(yùn)行模式

招投標(biāo)階段，跟蹤審計(jì)小組著重審查與評(píng)價(jià)招投標(biāo)前準(zhǔn)備工作（如招標(biāo)項(xiàng)目是否具備招標(biāo)的必要條件、招投標(biāo)的程序方式是否符合相關(guān)法律規(guī)定等）、招標(biāo)文件、標(biāo)底文件、投標(biāo)者資格、投標(biāo)清單報(bào)價(jià)的合理性等。跟蹤審計(jì)小組依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)對(duì)招標(biāo)過(guò)程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)中若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題立即反饋給負(fù)責(zé)招標(biāo)的政府職能部門(mén)或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。這些負(fù)責(zé)招標(biāo)的職能部門(mén)或代理機(jī)構(gòu)聯(lián)系業(yè)主方對(duì)審計(jì)反饋的問(wèn)題進(jìn)行解決。問(wèn)題解決后經(jīng)核查認(rèn)定符合規(guī)定的，按照開(kāi)標(biāo)流程繼續(xù)進(jìn)行；若問(wèn)題解決后仍不符合規(guī)定的，職能部門(mén)或代理機(jī)構(gòu)以及業(yè)主方要再次進(jìn)行整改和招標(biāo)規(guī)劃，重新循環(huán)招投標(biāo)的程序，直到符合規(guī)定。

4.4 施工階段跟蹤審計(jì)的運(yùn)行模式

施工階段的審計(jì)工作量大，為了保證建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量，有效控制建設(shè)項(xiàng)目成本以及工期，跟蹤審計(jì)小組要實(shí)時(shí)監(jiān)控施工進(jìn)程，掌握施工現(xiàn)場(chǎng)中的任何變更，與其他各方緊密配合，嚴(yán)把關(guān)卡。這一階段監(jiān)督的重點(diǎn)在施工合同、設(shè)計(jì)變更、材料設(shè)備價(jià)格、工程進(jìn)度款、隱蔽工程、索賠費(fèi)用等。

圖2 招投標(biāo)階段跟蹤審計(jì)運(yùn)行模式

圖3 施工階段跟蹤審計(jì)運(yùn)行模式

4.5 竣工結(jié)算階段跟蹤審計(jì)的運(yùn)行模式

竣工交付階段是整個(gè)建設(shè)周期內(nèi)非常重要的階段，其重要性不低于施工階段。這一階段，業(yè)主方基建管理部門(mén)要全程參與跟蹤審計(jì)，跟蹤審計(jì)小組要檢查實(shí)際施工是否與圖紙、招標(biāo)文件及答疑、圖集、施工規(guī)范的要求相符；要初步審核建設(shè)工程竣工結(jié)算資料的完整性、真實(shí)性、有效性；要審核工程結(jié)算，包括審核工程量、取費(fèi)、清單項(xiàng)目、綜合單價(jià)等；最后出具審計(jì)意見(jiàn)書(shū)。

圖4 竣工結(jié)算階段跟蹤審計(jì)運(yùn)行模式