鄉村治理法治化問題研究

辜同美

摘 要：鄉村治理是國家治理的基礎和重要組成部分，對于促進鄉村經濟發展，完善基層民主建設、鄉村文化建設和農村社會組織發展，實現“兩個一百年”的奮斗目標有著重要的理論和現實意義。奉節縣是國家級貧困縣，經濟社會發展相對滯后，社會治理進程較為緩慢，要以法治為突破口，開展法治宣傳，加大法治教育，提升社會治理的法治化水平。

關鍵詞：鄉村治理;法治化;法治宣傳

一、引言

鄉村治理是社會治理的重要組成部分，實現法治化治理是鄉村治理的理想目標。法治能夠凝聚共識、法治能夠穩定鄉村社會的秩序、法治的思維與法治治理方式有助于鄉村社會的發展。十八屆四中全會強調“推進基層治理法治化”，指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，對于完善國家治理體系和實現國家治理能力的現代化具有建設性的意義，對于建設社會主義法治化國家、全面建成小康社會具有重大意義。

二、法治是鄉村治理的理想目標

（一）鄉村治理法治化是推進依法治國的重要基礎

農村是基層中最基層的社會單元，其法治水平影響著整個國家法治化進程。改革開放以來，雖然我國建立起市場經濟和依法治國的基本框架，但行政權力依然是社會的中樞，主導著社會生活的方方面面。在行政權力的觸角不斷植入鄉村的過程中，村級組織擁有了較大權力，成為延伸政府行政職能的組織，與法律所界定的群眾自治組織相矛盾。當前的鄉村治理模式強化自上而下的行政權力，運行成本較高，導致了較為普遍的不依法行政問題。因此，需加強鄉村治理法治化，健全規章制度，完善村規民約，使鄉村社會治理有法可依，提高鄉村治理的法治化水平，有效推進依法治國。

（二）鄉村治理法治化是推進鄉村振興的現實需要

十九大報告中，習總書記提出要繼續“堅持全面依法治國”，并針對“三農”問題提出“實施鄉村振興戰略”，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。由此可見，法治鄉村建設已成為全面依法治國的重點。良好的法治環境能保障農民的合法權益，引導農民以主人翁的姿態投入到鄉村振興中去，有力推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，保障鄉村振興順利實施。

三、鄉村治理法治化存在的問題

（一）鄉鎮政府與自治組織職責不清

1998年公布實行的《村民委員會組織法》雖然法律上明晰了鄉鎮政府與村民委員會的關系是“指導、支持、幫助與協助”的關系，但在實踐中二者關系并沒有達到法律規定的狀態。《村民委員會組織法》只是概括性的解釋鄉政府支持引導村委會工作，根據當地發展實際，因地制宜，積極有效引導當地經濟社會發展;未對兩者的關系和職能權限做出具體界限劃分，村委會在哪些領域自主決策管理，哪些需要由鄉政府指導支持。村委會作為基層群眾自治組織，有自己的主體性和靈活性，在村里的具體事務決策管理上發揮主導作用，但在實際運行中的效率堪憂，農民參與程度不高，主要表現在沒有相關的制度法律保障農民有效參與。

（二）“四項民主”未能有效發揮作用

“四項民主”在實際運行中，由于鄉鎮干預、村民素質低等原因，致使四項民主未能有效發揮作用。一是民主選舉不規范。選舉中存在拉票賄選，請客送禮，利用宗族勢力操控選舉，培養親信。選舉過程中鄉鎮不恰當的干預。有時由于村兩委班子較弱，鄉鎮直接派機關干部擔任村主任，在群眾中造成惡劣影響。二是民主決策不科學。目前，村民自治過程主要是通過村民大會和村民代表會議。在涉及絕大數人利益的時候，如征地拆遷、低保評定，必須召開村民大會商議再做決策，但常常出現暗箱操作的問題，引起群眾不滿。三是民主管理不扎實，由于村民民主意識薄弱，管理主體缺失，在未涉及自身利益時，一般采取睜只眼閉只眼、不參與的態度。四是民主監督不力。一方面，缺乏相關的監督機制，村民大會和村民代表會議的監督浮于形式，發揮不了作用;另一方面，村務公開不規范，致使信息不暢通，存在應公開項目未公開、公開不及時、公開內容不全、公開時限不夠、公開內容不完善等問題，致使監督不力。

（三）鄉村治理主體法律意識薄弱

1.鄉鎮干部運用法律方式和法治思維辦事的意識淡薄

鄉村治理法治化，領導干部是關鍵，特別是鄉鎮領導干部，他們是推動鄉村治理法治化的領路人和執行者。由于傳統“人治”思維的影響，導致缺乏依法辦事的法治環境。鄉鎮干部因缺乏對法律原則和精神的準確把握，機械按法律條文辦事，導致執法不規范、不嚴格、不透明、不文明。特別是在遇到突發事件時，運用法治思維和法治方式能力的不足更加凸顯，不能做到統籌兼顧，靈活處置，以致事態惡化。

2.村民法律意識淡薄

由于受小農經濟、傳統封建文化的影響，鄉村社會有許多與現代文明不相適應的地方，如崇尚權威、宗族意識及厭訟。這些落后的意識雖然受到現代文明沖擊，但是依然支配著部分農民的心理和思想意識，使他們缺少獨立意識、民主意識，不會用法律手段保護自己的合法權益。嚴重的宗族意識使他們崇尚家法，鄰里周圍遇到糾紛麻煩，一般用家法或者武力解決。此外，農民受教育程度較低，法制觀念欠缺，依附思想濃厚，使得廣大村民主人翁意識不強，在村民自治中沒有發揮出應有的作用。

四、推進鄉村治理法治化的措施

（一）從法律上明確鄉鎮政府與自治組織的職責

加強村民自治相關立法工作，健全村民自治制度體系，形成一套科學合理的職權劃分體系，對于鄉鎮政府和村民委員會是十分必要的。為“鄉政”和“村治”的有機銜接提供法律平臺。完善相關的法律，把村民委員會的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”以及鄉村關系全面地納入法治體系。在界定鄉村關系方面，需要對鄉村之間“指導、支持和幫助”與“協助”的方式、范圍和內容進行進一步細化，明確劃分鄉鎮和村的利益邊界，特別是鄉政府和村委會的職責權限，使鄉村關系的邊界更加明朗。

（二）提升“四項民主”的法治化水平