部門預算績效評價結果應用：現(xiàn)狀與展望

●陳志勇 毛 暉 張春雨 林詩賢

陳志勇，中南財經政法大學教授、博士生導師，原中南財經政法大學財政稅務學院院長。中國財政學會理事、中國高等教育學會高等財經教育分會財政學專業(yè)委員會主任委員、全國高校財政學教學研究會副會長、全國稅務專業(yè)學位研究生教學指導委員會委員。享受國務院政府特殊津貼，主要從事財政理論與政策的教學和研究。近年來，主持國家社科基金重大項目等國家級、省部級及其他課題研究20余項，出版著作、教材10余部，在《經濟研究》等刊物上發(fā)表學術論文百余篇，獲多項省部級科研、教學成果獎勵。

2014年修訂的新《預算法》中，“績效”一詞在全文中出現(xiàn)六次，為我國預算管理向績效預算模式轉型奠定了法理基礎。2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號，以下簡稱“34號文”），這是新時期預算績效管理工作的綱領性文獻，是深化我國財稅體制改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措。34號文明確指出，要構建“全過程、全方位、全覆蓋”的績效預算體系。在構建這一體系的過程中，績效評價結果的有效應用，是預算績效評價工作的落腳點和歸宿，對于提高“預算管理績效”至關重要。

一、部門預算績效評價結果應用取得的成效

全面推行預算績效管理工作，評價結果的應用至關重要。近年來，各級政府部門有序推進部門預算績效評價結果應用工作，并取得了一定的成效。

（一）部門預算績效評價結果應用的制度建設不斷推進

34號文明確提出：“通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執(zhí)行情況開展績效評價……健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結果應用?！边@為各級地方政府進一步推進績效評價結果應用的制度建設提供了依據。

在推進績效評價結果應用的工作中，各級政府及相關部門制定并頒布了一系列政策文件，從制度方面對部門整體支出、項目支出以及政策性支出績效評價結果的應用進行了規(guī)范。本文結合2018年各省、各地市GDP排名和地理位置分布情況，選擇了覆蓋我國七大地理分區(qū)①并具有代表性的13個省份②（黑龍江省、河北省、河南省、湖北省、湖南省、江蘇省、山東省、浙江省、福建省、廣東省、海南省、四川省、青海?。┖?1個城市③（沈陽市、北京市、天津市、武漢市、上海市、杭州市、深圳市、廣州市、重慶市、成都市、西安市），分析有關制度建設的成果。

1、項目支出績效評價結果應用的制度建設日益完善。項目支出績效評價，是指對項目準備、決策、實施、運營和竣工過程中某一階段或全過程進行評價的活動。相對于部門整體支出績效評價而言，項目支出績效評價工作起步較早。

目前，地方出臺的文件中，主要從項目的事前績效評估、實施項目的預算安排以及項目支出績效有關信息的公開等方面對評價結果應用作出規(guī)定。各代表省份相關制度的共同特點是：（1）結合績效評價結果對項目預算進行調整；（2）將績效評估結果與新項目的設立掛鉤，評估結果作為申請預算的必要條件；（3）建立健全項目績效信息公開機制。

在此基礎上，部分代表省份根據本省績效評價結果應用的情況，制定具有當?shù)靥厣恼邨l例。如山東省明確提出省財政部門和省直部門應當及時反饋績效評價結果。另外，有的省份較詳細地對事前、事中、事后績效評價結果的應用作出了規(guī)定，如青海省、福建省。

而各代表城市頒布的關于項目支出績效評價結果應用的文件，存在以下共同點：（1）將績效評估結果與項目的設立以及存續(xù)掛鉤；（2）將績效評價結果作為預算安排的重要依據；（3）將一些社會關注度高、影響力大的民生項目和重大項目支出情況，逐步向社會公開。在此基礎上，部分城市制定了更為詳細的條例，如廣州市對不同項目制定不同的政策措施，根據評價結果等級，分別對經常性項目、跨年度項目、一次性項目作出相應的預算安排。

以上政策條例的頒布，為績效評價結果的應用提供了有力的制度支撐。

2、政策性支出績效評價結果應用的制度建設開始起步。政策性支出是具有明確政策導向的資金。在中央層面，這類支出的績效評價工作起步較早，有關部門在2015年便從包含教育、社保、農林水等重點民生領域的項目支出中，遴選了25項重大民生政策和專項支出，開展重點績效評價。

在地方層面，政策性支出績效評價與項目支出績效評價相比，工作起步較晚，但在制度建設方面也取得了一定成效。代表省份、城市的相關政策文件明確指出：政策性支出績效評價結果應為預算安排的依據。具體而言，一是要對新出臺的重大政策開展事前項目績效評估，并將其結果作為項目預算申請的必要條件；二是要將評價結果與預算安排相結合，對低效資金一律削減或取消。

3、部門整體支出績效評價結果應用的制度建設逐步推進。目前，各級政府文件主要從部門預算工作安排、部門績效信息公開、績效問責等方面對部門整體支出績效評價結果的應用進行規(guī)范，普遍要求：（1）落實部門和單位預算績效管理工作，逐漸提升其整體績效水平；（2）預算績效評價結果應為政府決策提供參考；（3）部門整體績效評價結果應該與其預算安排相結合；（4）將整體支出績效評價結果按照政府信息公開的要求予以公開。

同時，一些地方政府根據本地具體情況，頒布了更為詳細的政策條文。如海南省、青海省、北京市等地，根據部門整體績效評價結果開展績效問責，把考評結果與負責人的責任掛鉤。而青海省則提出建立績效評價信息庫，將績效評價結果納入部門預算管理系統(tǒng)，直接為安排以后年度部門預算提供參考。以上條例的出臺，為部門整體支出績效評價結果的應用提供了良好的制度環(huán)境。

（二）共性指標體系初步形成

科學、系統(tǒng)的績效評價指標的建立，是獲得高質量評價結果的前提，而使用具有共性的評價指標體系，有利于增強預算績效評價結果的實用性、可比性。34號文也強調其重要性，提出要建立兼顧定量和定性原則的共性績效指標體系，加快建設適用于各行業(yè)的核心績效指標和標準體系。近年來，根據中央要求和各地的實際需要，地方財政部門加快推進共性指標體系的建設，并取得了一定的成效。

廣東省作為開展部門預算績效管理工作較為先進的省份，自2011年起就組織專業(yè)團隊對預算績效評價指標體系展開研究。廣東省財政廳于2018年制定并印發(fā)了《關于印發(fā)〈廣東省財政預算績效指標庫〉和〈廣東省財政預算績效指標庫暫行辦法〉的通知》（粵財績〔2018〕3號）。該指標庫在設立時考慮了多項因素，包括：政府收支分類科目的設置，各部門主要的工作職能以及專項資金的使用方向和情況等。因此，設置了涵蓋通用類指標和行業(yè)類指標的20個大類指標。筆者對指標庫中的數(shù)據進行查閱，庫里共計收錄20個行業(yè)大類、52個子類和277個資金用途④。

廣東省財政預算績效指標庫的建立使評價指標選取更快速，使用方法更清晰。該指標庫的使用對評價標準的統(tǒng)一和評價工作效率的提升發(fā)揮了積極作用，是地區(qū)績效管理工作邁出的重要一步。

（三）績效評價結果公開的制度建設顯著進步

預算績效評價結果公開制度的實施，有利于打破行政管理的封閉性，打造透明預算，從而使各利益相關方了解預算資金使用的安全性、效益性，并發(fā)揮其監(jiān)督作用。目前，各級政府績效評價結果的公開情況有顯著進步，公開范圍也逐漸擴大。

從各代表省份、城市的相關文件來看，目前地方政府的相關工作主要通過以下兩種途徑實現(xiàn)：（1）將績效目標、績效評價結果與預決算草案同步報送同級人大；（2）向社會主動公開績效評價結果信息，自覺接受社會各界的監(jiān)督。

（四）項目績效評價結果的應用有所突破

項目績效評價是部門預算績效評價的重要組成部分。由于項目支出涉及的資金相對集中，項目目標也比較明確，往往成為各地推行預算績效管理的突破口。隨著項目績效評價工作的不斷深入，其評價結果應用也取得了顯著進展。

1、通過項目事前績效評估調整預算安排。34號文強調，應該對新出臺的重大政策、項目開展事前績效評估，并且其結果應該作為預算申請的必要條件。在開展相應的工作時，可以啟用第三方機構，在獨立原則的基礎上對相應政策和項目開展績效評估工作，并將其結果與預算安排工作相結合。

根據中央的要求，多個省市切實開展了相應工作，將績效評估結果與新項目的設立掛鉤，作為申請預算的必要條件，并且以績效評估結果為依據對項目預算進行調整，壓縮或取消低效、無效項目。

湖北省是開展預算績效評價工作的積極省份，省財政廳在中央文件的指導下，建立了項目績效評估管理機制。該省根據事前績效評價結果，來決定項目是否建立。對于新提出的項目，需要開展事前績效評估工作，包括預算評審和項目審批等環(huán)節(jié)。并且，相關工作的結果還將作為項目預算申請的必要條件，只有通過評審和審批的項目才能進入項目庫，成為項目庫中的備選項目。對項目庫中備選項目的選擇，各資金管理處也需要根據審核和評估結果提出初步的預算安排意見，并報送預算處。

在省廳文件的指導下，湖北省有關地級市也積極推進了有關工作。湖北省荊州市在省級財政部門的指導下，按照本地的實際需求，建立項目庫，并且將事前績效評估結果應用于項目庫的建設中。在項目入庫前，選取相關專家采用打分制對項目進行評審，分數(shù)低的項目和未經評審的項目直接淘汰。2018年，荊州市有907個項目納入預算，比項目庫運行前減少393項，項目支出總額下降8%。項目庫的建立真正將事前績效評估結果運用于項目支出預算中，改變了原有部門預算編制中存在的立項隨意、支出粗放、效益低下的問題，具有一定的借鑒意義。

2、逐步完善事后反饋整改制度。目前各地也積極推進項目的事后績效評價結果應用，并取得一定進展。

一是建立評價結果反饋整改制度。武漢市財政局在績效評價工作完成后，財政部門會將評價結果意見反饋書下達給被評價單位，并對評價結果作出相應說明。被評價單位則根據反饋書中提出的問題，制定相應的整改措施，并提交給有關部門，從而使評價結果能切實推進單位的相關工作。

二是根據相應的評價結果進行預算調整。對于績效評價結果得分不高的項目，在今后年度的預算安排中會相應壓減其預算規(guī)模。對此，各地都取得了一定的進展。

三是根據績效評價結果優(yōu)化資金管理方式。例如，武漢市污水處理委托第三方機構運營，而污水排放量與處理量作為財政資金撥付的依據，需由環(huán)保局和水務局認可。由于項目數(shù)據采集滯后，往往導致財政撥款不及時，影響第三方機構運營。通過對評價結果的分析，財政部門適時改變了資金撥付方式，加快了撥付進度，保證了污水處理的資金需要。

二、部門預算績效評價結果應用的問題

由于推行時間不長，所積累的經驗和方法有限，部門預算績效評價結果應用工作中也凸顯出一些問題。

（一）績效評價結果的質量參差不齊

績效評價結果能否真正發(fā)揮其效用與其結果的質量息息相關。只有獲取科學、可靠的評價結果，才能在一定程度上提升其應用價值。然而，目前各地預算績效評價結果的質量參差不齊。

1、尚未形成統(tǒng)一、科學的績效指標體系。如前所述，系統(tǒng)、科學的績效評價指標體系是保障預算績效評價質量的基礎。當前，財政部已要求中央部門的全部一級、二級項目編報預算績效目標，并且逐一審查考核了本級2024個一級項目以及93個對地方專項轉移支付項目的績效目標和指標，初步形成了較為規(guī)范的評價指標體系。

但是，地方各級政府制定共性績效預算評價指標體系的工作步調不一。多數(shù)省級、地市級政府部門，仍從自身便利出發(fā)，使用自主設定的績效評價體系。各地在指標種類、權重設計等方面都有較大差異，由此造成評價指標設置不盡科學，評價標準不盡統(tǒng)一等問題，影響了績效評價結果的有效應用。

2、存在將不同項目打包進行績效評價的現(xiàn)象。未能選擇合理的項目級別開展績效評價，將性質不同的二級項目打包評價，也是造成評價結果質量不佳的重要原因。在實際工作中，由于缺乏績效評價經驗，或是受評價資金投入不足等因素的限制，這種情況時有發(fā)生。項目評價級次選擇不當，導致得出的績效評價結果缺乏準確性和針對性，從而影響后續(xù)決策的科學性。

3、第三方參評機構質量高低不一?？冃гu價結果的質量與參評人員、參評機構的專業(yè)素質密不可分。但在預算績效評價工作推進的過程中，第三方參評機構質量高低不一的問題較為突出，主要體現(xiàn)在：一方面，缺乏對第三方參評機構提升其質量的激勵約束機制，這在一定程度上會使其工作行為違背客觀公正原則。如第三方機構為占領市場、取得收入，會按照委托部門的要求給予評價，提供使委托部門滿意的結果，而由此得到的評價結果質量難以保障。另一方面，第三方參評機構自身經驗欠缺、專業(yè)素質有待提升，難以給出專業(yè)、科學和準確的績效評價報告。

（二）績效評價結果公開力度還有待加大

打造透明預算需要有效公開預算績效評價結果，雖然目前在制度建設上取得不小的進步，但在具體實施中，仍存在著一些問題有待解決。

1、不同級別政府公開情況不一?？傮w而言，省級部門信息公開程度普遍優(yōu)于市級部門。例如，有的省財政廳通過召開新聞發(fā)布會、績效工作座談會以及利用各相關機構門戶網站，對自評價、重點評價以及再評價的相關結果主動公開，自覺地讓社會各界了解相關績效評價結果，接受大眾對其工作的監(jiān)督。而省以下的市縣，信息公開程度與省級部門存在較大差距。有的市縣中，只有部分部門或單位公開績效評價信息，有些機構甚至還未開展相應的績效評價工作。

2、績效評價結果選擇性公開。績效評價結果選擇性公開問題也主要集中在市縣級層面。相當一部分部門或單位只公開部分重點評價項目的結果，未公開自評價結果。此外，部分部門或單位還存在著“報喜不報憂”的現(xiàn)象，只公開評價結果較好的報告內容。顯然，績效評價結果信息公開的質量還有待提高。

3、社會參與度不高?？冃гu價結果公開還存在著社會參與度不高的問題。從筆者調研情況看，相關領導、學者對于績效評價結果應用情況比較關注，而社會公眾對該問題的關注度并不高，參與意識和監(jiān)督意識較為淡薄，來自社會公眾的問詢、質詢、討論、辯論還不多見。

（三）不同類別績效評價結果的應用進展不一

部門整體支出績效評價、項目支出績效評價、政策性支出績效評價、轉移支付績效評價等是績效評價工作的重要組成部分。目前，各級政府關于不同類別績效評價結果的應用進展不一。

1、部門整體支出績效評價結果應用尚處于試點階段?？傮w上看，部門整體支出績效評價結果的應用目前尚處于試點階段。從改革進展看，中央及省級政府在全面實施預算績效管理工作中發(fā)揮了一定的示范作用。但在市縣層面，仍以部門項目支出績效評價為主，績效評價結果的應用一般仍停留在項目支出領域，部門整體支出績效評價結果應用還較為少見，距離評價結果應用的全覆蓋仍存在較大差距。

2、政策性支出績效評價結果的應用相對滯后。與項目支出績效評價結果應用的進程相比，政策性支出評價結果應用工作的進展較為緩慢。根據中央以及部分地區(qū)的政策文件規(guī)定，政策性支出績效評價結果要與預算安排掛鉤，要按照“獎優(yōu)懲劣”的原則，根據不同得分與不同等級，對政策性支出項目的存續(xù)進行相應處理。但實際上，除了一些先進省份外，不少地方政策類支出績效評價仍處于試點階段，尤其在市縣級層次，大多還未開展此類工作，其評價結果應用還無從談起。如2018年，湖北省財政廳開展了14項政策評價，而大部分市縣還未開展此類活動。

3、項目績效評價結果的應用存在一定障礙。近年來，項目績效評估結果的應用進展較快，但在實際操作中，也面臨一些障礙。

一是項目類別的復雜多樣影響了績效評價結果的有效應用。短期、一次性項目的不可復制性導致其評價結果的應用價值降低。而長期、延續(xù)性的項目，有時因為延續(xù)周期較長，跨越幾個預算年度，受項目環(huán)境變化的影響，難免損害評價結果的針對性和應用價值。

二是績效評價結果應用的時滯會影響其作用的發(fā)揮。該項工作的時滯主要體現(xiàn)在：由于此類績效評價通常是在項目完成后進行，對于經常性項目而言，第一年度的項目支出績效評價結果，只能在第三年度的預算安排中應用。這無疑會降低績效評價結果的針對性和有效性。

三是項目績效評價結果難以對整體的預算安排形成有效約束。雖然相關政府文件提出，項目績效評價結果應與預算安排和政策調整工作相結合，但在實際工作中，依據評價結果在部門間進行預算的調減調增阻力很大。往往是在既定的預算資金分配格局中，按項目績效評價狀況，在部門內不同項目間進行調整，即削減部門內績效較低的項目，相應將資金調整到該部門績效評價較高的項目。這樣調整后，部門預算資金總量不變，從而并不影響財政資金在部門間的配置狀況，對財政支出整體結構的影響也是有限的。

（四）績效評價結果應用層次不高

除了應用范圍有待擴大之外，績效評價結果應用的層次也有待提高。

1、部分領導的預算績效管理意識有待加強。領導重視對于推進預算績效評價結果的應用至關重要，尤其對于部門整體支出、重要政策性支出和重大項目支出，其績效評價結果的應用，離不開部門乃至一級政府主要領導的關注和支持。目前，廣東省在這方面的工作走在了全國前列，這與其省級領導的高度重視密不可分。該省主要領導、分管領導不僅親自出席相關的座談會、工作部署會，更會根據績效評價結果直接指導預算調整，優(yōu)化資金安排。

但在不少地方，預算績效管理工作還主要停留在表層，如文件下發(fā)、單位自評等，評價結果應用更是缺乏實質性的推動。究其原因，與相關領導的預算績效管理意識薄弱密切相關。尤其是當涉及一級政府的預算資金安排時，本應以部門預算及重要政策、項目支出績效評價結果為重要依據，而在組織協(xié)調力度不夠且社會關注度又有限的情況下，就難以達到結構優(yōu)化的效果。

2、立法機構對績效評價結果與預算安排的關聯(lián)性重視程度有限。2016年，財政部在中央財政決算參閱資料中，加入了師范生免費教育、草原生態(tài)保護補助獎勵等5個支出項目和政策的績效評價報告，并提交全國人大常委會。這在新中國的歷史上是首次。

人民代表大會作為立法機構，負責審批政府預算和監(jiān)督預算的執(zhí)行。對預算的審核與執(zhí)行過程的監(jiān)督，應以預算績效評價結果為重要依據。近年來，根據中央精神，一些地方人大也要求本級政府報送有關預算支出績效評價結果的報告，作為預算審批和監(jiān)督的參考。但在實際執(zhí)行中，由于缺乏法律約束，政府對預算績效評價結果的報送具有選擇性，存在“報喜不報憂”的傾向。與此同時，由于行為慣性，人大對績效評價結果與預算安排關聯(lián)性的重視程度有限，許多地方還沒有真正以績效評價結果為依據來審核預算及監(jiān)督預算的執(zhí)行。

（五）績效問責機制尚未形成

自推行預算績效管理以來，雖然各級地方政府都在不同程度上強調績效問責的重要性，但實際上真正的績效問責機制尚未形成。

1、績效評價問責缺乏明確的政策依據。34號文明確要將預算績效評價結果與問責機制掛鉤，一些地方政府的相關文件也體現(xiàn)了這一要求。但在實際工作中，由于缺乏具體的法規(guī)依據和詳盡的操作辦法，使得這一要求還難以落到實處。從筆者調研的情況看，也還未發(fā)現(xiàn)因預算資金使用績效不佳而被問責的案例。

2、問責主體、客體權責關系界定不清。利用預算績效評價結果進行問責，必須明確問責主體與客體的權責關系，從目前的情況看，問責主、客體之間的權責劃分并不明晰。一方面，“由誰問責，由誰監(jiān)督”的問題還未解決，問責主體的地位、權利、責任等事項，并未在相關法律或政策文件中予以明確。另一方面，問責的客體及相關責任界定不清，尤其對于跨部門、跨領域合作項目，由于預算項目支出及績效評價的復雜性，各方應承擔的具體責任往往較為模糊。當失責情況發(fā)生時，往往會出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。這既不利于項目管理的改進，也影響了問責的落實。

三、部門預算績效評價結果應用中應予澄清的理念

（一）績效管理職能機構的職責應予明確

部門預算績效評價結果的有效應用離不開績效管理職能機構的組織和協(xié)調。因此，明確績效管理職能機構的職責，是開展預算績效評價結果應用的必要條件。

目前，我國除港、澳、臺以外的31個省、自治區(qū)和直轄市的財政部門，已有25個設立了專門的績效管理機構。其余6個省區(qū)雖未設立專門機構，也有相應的處室兼顧績效管理工作，但各自的業(yè)務歸口不完全一致，有的由預算處分管，有的歸口在投資評審中心。而在市縣級，績效管理職能機構的設置情況差異就更大，有的設置了專職機構開展此項工作，有的由相關科室兼管?？梢?，各地的機構設置和職責界定并不完全統(tǒng)一，相關工作還需進一步向前推進。

1、績效管理機構應成為“系統(tǒng)的建立者”與“標準的發(fā)布者”。設立績效管理機構，有利于積極推動預算績效評價工作及評價結果的應用。從職責定位看，該機構不應僅僅負責組織日常的績效管理和評價工作，更應該有一定的視野高度，成為績效管理“系統(tǒng)的建立者”與“標準的發(fā)布者”，包括相關制度設計、指標體系建立、信息系統(tǒng)構建、評價標準設定、評價機構考評、評價結果發(fā)布等等。

2、績效評價結果的有效應用，應構建權責對應的管理模式。以廣東省為例，他們采取了對部門適當放權的管理方式。部門每年的基本支出相對固定，而項目支出，則賦予各部門較大的自由裁量權。部門可以自行決定項目取舍，項目執(zhí)行后，由財政部門對不同的項目開展績效評價，并根據評審結果調整預算。評價結果較差的項目，就面臨削減預算，甚至是被取消的處理結果。

這樣的做法，在向部門下放項目選擇權的同時，又根據績效評價結果來對項目進行評判和遴選。對于部門而言，固然擁有了更大的決策自主權，但也需要對相應的評價結果負責。權責對應的管理模式，既有利于真正落實績效評價結果的應用，也有利于充分調動部門或單位的積極性。

3、績效評價結果的有效應用，需要多部門協(xié)調。全面實施預算績效管理絕不僅僅是財政一個部門的事，績效評價結果的應用更不是績效管理一個機構的事。績效評價結果的有效應用，需要各預算部門和單位、財政預算管理和績效管理處室、審計部門等方面的協(xié)調，各部門應該有效溝通，通力協(xié)作。

首先，各預算單位應積極推進包括項目績效評價和部門整體績效評價的績效自評工作，并合理運用自評結果。其次，績效管理機構應對項目支出、政策性支出和部門整體支出的績效組織重點評價和再評價，并對評價結果進行反饋、上報和公開，充分利用重點評價和再評價信息。再次，預算處室與績效管理處室相互協(xié)調，根據各預算單位的自評價結果以及績效管理處室組織的重點評價和再評價結果，對預算安排作出相應的調整。同時，審計部門在開展審計活動時，應對各項預算績效評價結果的真實性和準確性加以核查。

（二）評價結果的有效應用，離不開相關領導的高度重視

全面推行預算績效管理及預算績效評價結果的有效運用是自上而下和自下而上相結合的過程。因此，領導的重視和推動對于能否取得預期成效是十分關鍵的，尤其在起步階段，這一因素往往具有決定性作用。

1、相關領導應樹立績效管理理念，加強績效評價結果應用的意識。單位、部門乃至一級政府主要領導的管理理念對相關領域的工作狀況具有深刻影響。就預算評價結果應用而言，由于涉及面廣，尤其與利益分配相關，更需要自上而下的推動。因此，相關領導必須自覺樹立績效管理理念，加強績效評價結果應用的意識。

一方面，主管領導應深入理解中央關于實施預算績效管理的政策精神，充分認識績效評價及其結果應用的客觀需求，掌握有關的基本知識和實施方法。另一方面，相關領導應注重提高全員的績效評價意識，在財政資金的分配、管理和使用全過程中都要使用績效管理的方法，以績效評價及結果運用為抓手，帶動各項履職行為和業(yè)務工作水平的提升。

2、主要領導應親自參與評價結果應用工作。正如在企業(yè)推行管理會計，需要由公司高層主導，各部門廣泛參與，形成“財務搭臺，全公司唱戲”的局面，才能取得成效。同樣地，在政府部門推行預算績效管理，也必須有領導層的推動和主導，才能使相關工作得到切實推進。據了解，2018年廣東省主要領導親自參與了80多個項目的績效評價結果的應用工作，并將評級為“中”的項目預算控制數(shù)削減了20%，為實現(xiàn)評價結果與預算安排掛鉤發(fā)揮了重要作用。

因此，各級黨委和政府主要負責人應積極介入本地區(qū)預算績效結果應用工作，對本地區(qū)的預算績效負責。各部門、單位主要負責人則要深入預算績效評價結果應用工作中，對本部門、單位的預算績效負責。只有各級領導重視并推動績效評價結果的應用，這項工作才能產生應有的效果。

四、優(yōu)化部門預算績效評價結果應用的政策建議

（一）構建科學有效的績效評價指標體系是基礎

34號文要求，既要建立健全共性績效指標框架，也要建立分行業(yè)、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系。

1、對項目進行分類，建立共性指標和個性指標。在績效評價指標體系中，共性指標具有基礎性地位，個性指標則能體現(xiàn)不同類別項目自身的特色。建立共性指標和個性指標，有利于形成既有統(tǒng)一、又有區(qū)分的指標體系。因此，可根據具體項目分類，探索建立不同類型、不同行業(yè)的共性指標和個性指標，構建科學的績效評價指標數(shù)據庫。不同項目則根據其類別，從指標數(shù)據庫中選擇合適的指標。

2013年，在財政部印發(fā)的《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）中，給出了共性指標框架。以項目支出為例，對于投入類和過程類指標，有一些是可以通用的，例如“資金到位率”“到位及時率”等。在項目產出方面，也有一些具有共性的指標，例如產出的“實際完成率”“完成質量率”“成本節(jié)約率”等。

而個性指標多屬效果類指標。由于不同項目和部門存在顯著差別，這就需要結合部門職能、項目的績效目標分別設置。以部門為例，個性指標的設置可結合部門事務和職責，優(yōu)先選取體現(xiàn)部門責任的指標⑤。

2、根據項目的績效目標，提煉核心指標。不同類別的項目有不同的績效目標，需要重點解決的問題也不同。 因此，可參照企業(yè) KPI（Key Performance Indicator，關鍵績效指標）設置方法，對不同類別的項目，根據項目的績效目標，提煉解決關鍵問題的核心指標。以項目支出為例，根據 《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）的要求，可依據項目的功能特性，預計其一定時期的總體目標；通過細化分解總體目標，提煉出最能反映目標預期實現(xiàn)程度的核心指標；并結合相關基準數(shù)據、項目預期進展等情況，確定績效指標的具體數(shù)值。

（二）完善結果應用的制度規(guī)范是保障

完善績效評價結果應用的制度建設，包括建立評價結果公開制度、評價責任與申訴機制、反饋與整改機制、績效問責機制等幾個方面。

1、建立評價結果公開制度。一是明確評價結果的公開范圍與方式。首先，要擴大績效信息公開范圍，實現(xiàn)績效評價報告公開的全覆蓋（涉密項目除外）。其次，要規(guī)范績效信息公開的時間和形式：預算部門在公開部門預算和部門決算時，應同步公開績效目標與績效評價結果，并進一步明確其公開格式。再次，在公開績效目標和績效評價結果的基礎上，應逐步推進績效評價結果應用情況的公開。最后，還可通過新聞媒介的方式公開民生類及其他重點重大項目支出績效評價情況，以接受社會公眾的監(jiān)督⑥。

二是完善評價結果報送與審簽制度。評價結果和結果應用情況都須報送預算部門主要負責人審簽。同時，財政部門應將重大政策和項目績效目標、績效評價結果（包括自評結果）定期報送同級人大。對于績效管理、績效評價及結果應用中存在的問題，應定期向政府或人大等相關領導報告。

三是構建評價結果部門共享制度。建立評價結果部門共享制度，有利于為有關部門提供交流平臺。對預算單位和財政部門來說，績效評價結果為以后年度部門預算編制和財政資金安排提供了依據，也為完善財政管理方式提供了參考。對于業(yè)務部門來說，共享制度的關鍵作用在于相關部門能及時掌握項目的進展狀況，這有利于部門間的溝通配合，并形成監(jiān)督機制，確保評價結果的公開、公正。

2、建立評價責任與申訴機制。評價責任機制，是指其評價機構對評價結果負責的機制，旨在提升評價效率及評價結果質量。由于績效評價多是由第三方機構進行的，因此，評價責任機制對部門負責人和第三方機構，都應發(fā)揮相應的制約作用。

評價申訴機制，是指當被評價方對評價方做出的評價結果存在異議時，可向上級申請復議⑦。該機制既為評價方與被評價方建立了溝通渠道，同時也對評價方形成了約束作用，有利于促進客觀公正的評價，提高評價工作的質量。

3、建立反饋與整改機制。反饋與整改機制主要體現(xiàn)在：一方面，預算部門及時將績效評價結果報送財政部門審核，財政部門對評價結果中存在的問題提出相關建議，并形成反饋意見書，下達給被評價單位，督促其整改，以增強績效評價工作的約束力。另一方面，被評價單位根據反饋意見書提到的問題，認真落實改進工作，并形成整改報告書，反饋給評價組織機構。

4、建立績效問責機制?！盎ㄥX必問效，無效必問責”。建立績效問責機制，需要有相關法律法規(guī)支撐，以增強問責的權威性。當前，這方面的規(guī)范性建設還存在較多欠缺。政府主管部門及立法機關應制定和完善相關的法律法規(guī)，增強各項條文的針對性和可操作性，以利于績效問責的落實。

問責制度建設應以厘清問責的主客體關系為基礎。就問責主體而言，對于一般性事件，可以將主管機關或財政部門作為問責主體，對被問責單位和主要負責人作出通報、責令整改等處分。對于社會影響大、問題突出的事件，可由黨政領導機關、立法機構及司法部門等進行問責，追究所涉單位及主要負責人的行政乃至法律責任⑧。與此同時，也應充分發(fā)揮新聞媒體和社會公眾在實施績效問責中的作用。

就問責客體來說，形成相應的激勵和約束機制是非常重要的，對績效優(yōu)良的部門和項目，應在物質待遇、職務晉升、職業(yè)榮譽等方面有所體現(xiàn)；相反，則應給予相應懲處，以此強化問責客體的責任意識。此外，對于跨部門合作項目，可在項目事前績效評估時，就明確各部門的職責與分工，在事中運行監(jiān)控時出現(xiàn)分配不當可立即調整，以防止出現(xiàn)問題時各部門相互推責的情況。

（三）提高績效評價結果質量是當務之急

提高預算績效評價結果質量是評價結果有效運用的基本前提。由于在預算績效評價活動中大量引入了第三方機構參與，因而加強對第三方機構的管理和評價質量控制尤為重要。

1、引入標準化方法。將標準化理念和方法，引入對第三方機構的評價管理，以規(guī)范其相關評價活動。對此，湖北省財政廳出臺 《湖北省預算績效管理標準化體系建設行動指南》。其中指出，建立第三方機構參與預算績效評價活動的準入及工作標準，包括服務資質標準、服務行為標準、評價工作標準、報告編制標準等。

以報告編制標準為例，即對預算部門及第三方機構的報告編制工作進行規(guī)范，旨在解決評價報告的實用性問題。一方面，要求統(tǒng)一評價報告模板，明確其應涵蓋的內容，例如，要求評價報告不能只關注本年度預算績效情況，應先對上年度結果應用情況進行核實和評述。另一方面，通過定期對第三方機構的報告質量進行評級、統(tǒng)計和公布，以保障評價報告的質量。

2、實行雙庫并行管理。所謂雙庫并行管理，指的是第三方服務機構庫和第三方復審機構庫并行管理的方式。在湖北省荊州市，第三方服務機構庫面向全省公開招標，主要完成績效評價、項目評審、專項資金檢查等財政委托業(yè)務。復審機構庫則面向省內外知名機構公開招標，主要完成對第三方服務機構受托業(yè)務的質量考核、重大項目和存疑項目的復審及咨詢培訓等工作。

在財政部門內部，機構庫實行用管分離。各業(yè)務部門根據工作需要，在服務機構庫內，按照管理辦法選擇機構開展工作。財政監(jiān)督局則負責管理復審機構庫，對所有第三方服務機構的質量進行評定和復審，質量評定結果作為支付委托費用的依據。

3、強化入庫機構管理。為提高第三方機構的評估質量，應強化第三方機構的入庫管理。目前，湖北省荊州市在出臺的《荊州市財政局使用第三方服務機構管理辦法》中，提出采取以下方式加強入庫管理：

一是即時中止制度。在受托機構開展業(yè)務過程中，出現(xiàn)嚴重工作過失、工作質量低下、串通弄虛作假等五類情況時，即時終止委托協(xié)議，并將受托機構列入失信名單，從機構庫清退。而且，此后3年內，該機構不得參與財政委托業(yè)務。

二是放棄清退制度。第三方機構被選中后，一年內兩次無正當理由主動放棄委托的，從機構庫清退。

三是年度考核制度。每年財政部門依據復審機構庫對受托第三方機構的質量考核計分進行排名，并予以通報。年度內綜合考核分數(shù)低于60分的第三方機構，退出服務機構庫；3年內綜合考核平均成績排名前5名的機構，直接進入下一期機構庫；其他的機構年度考核得分，作為下次投標的重要參考依據。

四是質費掛鉤制度。財政部門會同復審機構，分項制定績效目標評審、績效評估等質量評定標準，由復審機構依據標準逐項進行評分，分為“優(yōu)秀”“良好”“合格”“不合格”四個等級，根據不同的等級，按不同的委托費用標準付費，即采取“先評定、后付費”的模式。

4、加強對第三方機構的指導和培訓。加強對第三方機構的指導和培訓，有利于提升其專業(yè)素質。財政部門應寓管理于服務，在目標審核、運行監(jiān)控和績效評價階段開展針對性培訓，從而使第三方機構參與評價的人員充分了解預算績效管理的最新政策和要求，切實提升業(yè)務能力。

（四）漸進式推動績效評價結果的有效應用

在建立科學的指標體系基礎上，績效評價結果應用應分類管理，逐步推進。

1、高度重視事前績效評價結果應用。事前績效評估，將評價工作前置并作為預算安排的依據，相比事中、事后的應用效果更為明顯，因此，應高度重視事前評估機制。財政部門應對新出臺的重大政策、項目，積極開展事前績效評估，并要求預算單位將事前績效評估結果作為申請預算的必備條件，從而提高預算編制的科學性和準確性。

2、從項目支出績效評價結果應用入手。預算績效評價結果應用應從項目支出績效評價入手。項目支出績效評價結果應用，應在單位自評的基礎上，以問題為導向，著眼于財政管理的薄弱環(huán)節(jié)和各方關注的重點項目和重大支出，對重點項目和重大存疑項目進行績效復審，依托第三方機構，實施重點問效。在此基礎上，今后應逐步將預算績效評價結果應用范圍從項目支出績效評價，推廣到部門整體支出和政策性支出績效評價。

3、逐步提升預算績效評價結果應用層次。目前，績效評價結果更多應用于用款單位、主管部門和財政部門，而立法機構在預算監(jiān)督方面的作用還有待加強?？冃ЫY果是評價政府行為的重要依據，人大作為審批財政預決算、監(jiān)督預算執(zhí)行的權力機關，應該全面了解支出績效狀況，以使人大的監(jiān)督落到實處。此外，部門或單位負責人應高度重視績效評價結果，并積極應用到資金安排中去，以提升本部門或單位的績效管理水平。

（五）建立高效的信息化系統(tǒng)是大勢所趨

建立預算績效管理信息系統(tǒng)，可打破“信息孤島”和“數(shù)據煙囪”，提升績效評價信息管理水平，從而確保評價結果應用的有效性。

1、完善績效評價信息化手段。完善績效評價信息化手段，可大力提升績效評價工作的效率。因此，財政部應加快開發(fā)全國通用的財政支出績效管理信息系統(tǒng)，并將該系統(tǒng)融入預算管理全過程。而在績效管理信息系統(tǒng)尚未全國統(tǒng)一的情況下，各省應加大投入，由省財政廳牽頭建設全省統(tǒng)一的績效管理系統(tǒng)，整合項目和部門整體支出指標庫、專家?guī)?、績效評價報告等內容，形成全省數(shù)據資源共享，標準規(guī)范統(tǒng)一的信息網絡格局。

2、搭建績效評價工作信息交流平臺。搭建績效評價工作信息交流平臺，既有利于各部門之間協(xié)調溝通、高效合作，又有利于實現(xiàn)全國信息共享，緩解地區(qū)間評價質量高低不一的狀況。各省可將本省出臺的預算績效評價工作相關的辦法、規(guī)章制度、評價指標體系等，及時在平臺上反映，以供各地互相借鑒，實現(xiàn)信息共享?！?/p>

注釋：

①趙濟.中國自然地理[M].北京：高等教育出版社，1995.

②樣本省份選擇說明：考慮到選擇樣本的全面性、代表性，本文結合2018年GDP排名（根據國家統(tǒng)計局公布數(shù)據整理）以及省份所在地理區(qū)域對樣本進行選擇。由于直轄市與一般省份在經濟結構、地域、行政級別等諸多方面存在差異，因此樣本省份中不包含直轄市。一方面，選擇GDP排名前十的省份，另外，由于部分地理區(qū)內沒有省份進入前十名（如東北、西北地區(qū)），因此補充了這些地理區(qū)的代表省份。另一方面，由于海南省績效評價管理工作起步較早，開展較好，因此將其納入樣本省份。

③樣本城市選擇說明：一方面，選擇2018年GDP排名前十的城市（根據各地統(tǒng)計局公布數(shù)據整理）。由于選擇的城市均為各地理區(qū)先進城市，因此將直轄市納入其中。另一方面，由于部分地理區(qū)整體經濟發(fā)展較緩慢，并未有城市進入前十（如東北、西北地區(qū)），因此補充了這些地理區(qū)的代表城市。

④根據 《廣東省財政預算績效指標庫》（粵財績〔2018〕3號）內容整理。

⑤馬國賢，任曉輝.全面實施績效管理：理論、制度與頂層設計[J].中國行政管理，2018，（04）：13-18.

⑥許劍雄．論加強財政支出績效評價結果應用[J]．行政事業(yè)資產與財務，2011，（21）：20-21．

⑦上海市青浦區(qū)財政局課題組.財政支出績效評價結果應用研究[J].農村財政與財務，2013，（01）：27-29.

⑧孫欣.財政支出績效評價結果應用于問責的困境與出路[J].財政監(jiān)督，2018，（13）：44-52.