城市開發邊界劃定方法研究

靳夢健

（安徽建筑大學建筑與規劃學院，安徽 合肥 230601）

1 城市開發邊界的背景

城市開發邊界的名詞來源要追溯到20世紀70年代提出的城市增長邊界，城市增長邊界理念源自19世紀末期的田園城市理念，美國的俄勒岡州Salem市為了解決其與周邊縣的土地糾紛問題，才提出了城市增長邊界的概念。隨后美國各州通過立法要求美國的所有城市的土地利用規劃必須包含城市增長邊界，于是城市增長邊界便得到了推廣與普及。而國內的城市開發邊界的概念的提出只有短短的十幾年的時間，但依然針對其頒布了系列明文規定。

在隨后的主要發展依次經歷了2011年十二五規劃的推動，由2013年在中央城鎮化工作中推廣，次年在國家城市規劃倡導的大力支持下，于全國十多個城市開始相關試驗點。此種推動活動進一步提升了國內傳統城市增長方式的轉變，即將城市的增量擴張轉變為以存量為主的建設用地減量形式。

2 城市開發邊界的定義

2.1 類似定義——城市增長邊界（UGB）的出現

城市增長邊界在國內的發展：通過查閱歷史文獻可知，自2007年，我國學術界領域對土地增長邊界理論給予了高度重視，并由此探索出兩條研究路徑：第一，數字模型的構建，依靠GIS數據及城市的城市化水平來劃定；第二類著重于城市發展邊界的形態再結合生態網絡分布來劃定。現階段當前國內學術界針對城市增長邊界的概念依然存在不同認知與解讀。

2.2 城市開發邊界的提出及其相關定義

城市開發邊界這一名詞于2014年被提出，7月份國內召開劃定城市開發邊界試點啟動會，國家城市規劃設計部門、土地勘測規劃部門等均針對城鎮開發邊界的設定提出了自己的建議。部分部門認為，城市邊界的開發應與城市開發建設空間密切相關；還有部分部門表示，城市邊界開發工作受到城市城鎮化發展水平的直接影響。由于城市建設期間的資源承載能力有限，因此城市開發邊界并不固定，需要每隔一段時間開展相應的評估工作。

3 城市開發邊界的劃定方法

3.1 國外城市開發邊界劃定的案例借鑒

（1）空間拓展邊界劃定。首先預測人口，統計與分析當前地區現有居住人口及就業人口的數值，確保人口數量能夠與其用地需求相吻合。對于用地需求首先必須要充分挖掘內部土地的利用價值，其次考慮外延擴張。然后進行土地適宜性評價結合波特蘭的城市拓展方向，把得出的理論增長邊界落實到實地空間中，最后進行調整預留彈性空間。

邊界之外設定城市保留區，同時還有未確定地區。

城市保留區。針對城市建設水平、經濟發展以及生產力等因素，確定城市增長界線，確保城市保留區建設能夠更好滿足不同時期人口的生活與就業需求。

農村保留區。城市增長邊界的劃分應嚴格遵循社會可持續發展目標，確保城市增長邊界具有充足且有價值的農業生產場地與森林資源。

圖1 波特蘭增長邊界

（2）嚴守生態優先原則和基本農田底線。第一步將規劃部門各類規劃如《祁門縣城總體規劃》、各鄉鎮總規等相互疊合，基于以時間最新者為準的原則，得到城規一張圖，并通過一定的坐標變換轉換到GIS數據庫中。在GIS工作平臺中，將城規一張圖、土規一張圖進行空間疊置分析，判讀差異圖斑的分布和規模。兩規疊加后得出兩規一致的城鎮建設用地為908.92 hm2，有城規、無土規的城鎮建設用地為1 295.08 hm2，土規有城規無的城鎮建設用地為189.34 hm2，城鎮經過土地調整后需要建設用地1 105.74 hm2；兩規一致的村莊建設用地為658.6 hm2，城規有土規無的村莊建設用地為564.4 hm2，土規有城規無的村莊建設用地為1 271.31 hm2，村莊平衡后多出建設用地706.91 hm2；縣域的城鄉建設用地進行協調后，城鎮建設用地有398.83 hm2不足。

在差異斑塊處理時，對于土地規劃機制不完善等情況：注重城規建設用地的規劃工作，設置基本農田斑塊，將縣城土地規劃工作依照城市規劃標準推行，鄉鎮原則按土規落實，中心村原則按土規落實。城規為建設用地，土規為一般農田及其他用地的斑塊：縣城近期全部納入建設用地；鄉鎮遠期全部納入建設用地；中心村遠期全部納入建設用地。對于城規無、土規有的情況，土規為建設用地斑塊：遠期部分撤并自然村，注重各類建設用地需求的滿足，城建用地與用地指標進行不斷完善與優化。

第二步對相關土地管理部門的生態紅線規劃工作進行進一步調整，系統評價與梳理當前生態資源狀態，對城市總體規劃、土地利用總體規劃等規劃中的生態環境保護范圍和要求進行對比和評估，綜合劃定生態保護紅線1 007.82 km2。

第三步對生態空間和基本農田空間反復校核，再與當地政府多次協商確定后得到開發邊界。

案例總結：波特蘭的空間拓展導向下劃定僅考慮了城市開發拓展方向及趨勢，即使它的劃定采用了建設用地適宜性評價等手段，但是它沒有考慮到城市的生態空間和基本農田（農業）空間。祁門縣的生態優先和基本農田底線導向下劃定的開發邊界線明確了宏觀上的三大空間，但因缺乏對生態區與農業區域的保護工作，導致城市邊界的規劃無法更好滿足城市空間規劃工作，實現邊界內外經濟效益的全面增強。結合以上兩種城市邊界劃分狀態，在邊界劃分過程中，更需明確城市空間劃分標準，提升城市內部資源利用率，對一定區域內生態環境與農業發展進行保護，從根本上增強城市空間發展的規范性與有序性，保證生態環境與農業發展的完整性。

3.2 總結城市開發邊界劃定方法

控制底線對城市生態底線的劃定分為三個部分。

第一步：將城市生態底線工作重點放置在生態空間以及農業空間的劃分上，依照相關法律規定明確城市生態要素與農田分布范圍。注重城市生態目標的實現，對生態空間結構進行科學劃分，以便更好提升生態格局劃分合理性，為重要生態廊道與開敞空間提供重要的保障。積極引進更加先進城市生態評價方式，對需要進行生態保護敏感區域進行嚴格劃分，以便切實提升城市生態控制水平，促進城市可持續建設。

做好城市生態建設目標的制定與完善工作，確保各個城市邊界規劃工作均能夠依照其目標有序開展。保護城市生態格局，使得生態格局下的綠環、綠廊等空間生態資源更加完整，形成網絡化、交融化城市空間結構。為提升城市空間發展格局的良好性，還需結合國家與有關部門針對生態保護區域劃分頒布的明文規定，開展生態適宜性評價、生態敏感性評價與生態服務性評價等工作，確保城市生態建設能夠在有關部門的全程監管下有序開展。

第二步：初步邊界生成。劃定了生態空間和農業空間后，在邊界生成的過程中，需將當地地理要素，如道路、河流等作為邊界劃分界線，選擇集中且連續的建設用地，以便更好結合土地利用總體規劃標準，明確城市開發邊界的覆蓋面積。注意不可對不可劃分的地區進行強制劃分。

第三步：終極規模預測。在城市開發邊界劃分后，受各類因素影響，其劃分成果對城市空間起到直接引導的作用，需相關工作人員做好邊界開發與劃分的檢驗與評估工作，針對所劃分的城市邊界能否滿足日漸增長的城市人口用地需求，邊界內土地規劃工作能否滿足城市化建設用地需求等方面進行衡量。從一定角度上來說，應對城市開發邊界的環境承載力、建設用地規模等方面進行合理分析，以便更好驗證城市初始邊界規劃的合理性，對城市初始邊界規劃進行不斷調整與完善，確保初始邊界規劃能夠為后期城市發展提供重要的指導作用，促使城市可持續發展目標的實現，使區域人口規模更加滿足環境的承載力情況。

城市開發邊界的規模與建設用地規模存在密切關聯，兩規模之間的比率可直接彰顯出當地城市化發展水平。在城市化發展水平越高的情況下，城市開發邊界與建設用地的規模之間比率較低，反之則較高。

4 結語

本文對近年來國內外的多種對城市開發邊界的定義進行了總結，在借鑒了波特蘭的空間拓展導向和黃山市祁門縣的生態空間、農業空間同時關注的情況下，得出了城市開發邊界內外共同發展的劃定方法。在城市發展從增量擴展到以存量利用為主的今天，科學的城市開發邊界劃定方法就顯得尤為重要。