鄉村振興背景下大都市郊野地區的規劃探索
——以上海市浦東新區川沙新鎮郊野單元（村莊）規劃為例

蔣姣龍

（上海市城市規劃設計研究院，上海 200040）

1 研究背景

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，2018年中央一號文件聚焦鄉村振興，發布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，強調鄉村振興是新時代做好“三農”工作的總抓手。隨后印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，提出按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實施鄉村振興戰略作出階段性謀劃；強化規劃引領，推動鄉村振興。在新的時代背景下，未來規劃需要從更多視角、更全方位地審視郊野地區的發展，同時適應空間規劃體系改革的要求，謀劃鄉村的現代化建設，實現鄉村的全面振興。

2 大都市郊野地區的發展特點

大都市郊野地區土地利用效率低，建設用地以宅基地、工業用地為主，土地權屬和實際使用情況復雜，基礎設施配套不全[1]。高投入、高能耗、高污染、低績效的零星工業用地成為鄉村集體經濟組織的主要來源之一，也給農民生產生活造成一定影響。郊野地區農村空心化、非農化的發展，使郊野地區成為外來流動人口的集聚地。低效利用、無序擴張的建設用地大大制約了農用地的規模化生產，制約著大都市地區城鄉一體化進程。從另一個角度來看，大都市本身強大的人流、物流、資金流、信息流也為周邊郊野地區的發展帶來更多的發展機遇。

長久以來，我國傳統城鄉規劃體系重點關注城市集中建設區域，對于大都市郊野地區的規劃關注度不夠，鄉村層面的鄉規劃和村莊規劃編制不到位，導致對廣大郊野地區管理不足。未來如何發揮規劃的引領帶頭作用，帶動郊野地區生產、生活、生態的協調發展，是實現大都市郊野地區鄉村振興的關鍵。

3 上海郊野單元（村莊）規劃的探索

上海結合已批《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（以下簡稱“市總規”），構建了“多規合一”的國土空間規劃體系，其中包含總體規劃層次、單元規劃層次和詳細規劃三大規劃層次[2]。其中郊野單元（村莊）規劃屬于詳細規劃層次，是進一步落實市總規、各區縣總規、鎮總規的實施性規劃，也是鎮域、村域層面實現“兩規融合”“多規合一”的規劃。

自2012年以來，上海積極探索郊野單元（村莊）規劃的編制工作，推進郊野地區的精細化管理。經過3次改版，郊野單元（村莊）規劃的規劃定位從最初的聚焦低效建設用地減量化的鎮級土地整治規劃，到強調全鎮域統籌和一張圖管理，轉變為現在更為關注農民集中居住和鄉村規劃實施的詳細規劃[3]。郊野單元（村莊）規劃已成為是覆蓋鄉村地區、統籌全地類、全要素的綜合性、統籌性、實施性和策略性規劃，是實施土地用途管制特別是鄉村建設規劃許可的依據[4]。為貫徹中央“鄉村振興”戰略，進一步落實市總規和各區縣總規，目前各區正在有序開展郊野單元（村莊）規劃的編制，預計2019年底實現全覆蓋[5]。

4 浦東新區川沙新鎮郊野單元（村莊）規劃實踐

4.1 現狀概況

川沙新鎮地處浦東新區中部，東與祝橋鎮毗鄰，西與張江鎮、康橋鎮、周浦鎮接壤，南至宣橋鎮，北接唐鎮、合慶鎮，鎮域總面積95.35 km2。歷史上川沙新鎮經歷了多輪區劃調整，2000年撤銷黃樓鎮、六團鎮，并入川沙鎮；2005年機場鎮與川沙鎮合并建立川沙新鎮，2011年“撤三建二”，將原川沙新鎮、六灶鎮、祝橋鎮等三個鎮調整為川沙新鎮和祝橋鎮。調整后的川沙新鎮共設置華夏社區、城廂社區、黃樓社區、城南社區、六團社區、六灶社區六個鎮管社區。川沙新鎮的發展是浦東發展的縮影，在快速城鎮化的過程中面臨著與眾多大都市郊野地區類似的發展困境。因此，以川沙新鎮為例，通過郊野單元（村莊）規劃的實踐，探索大都市郊野地區的規劃路徑，以期能為其他郊野地區的發展提供一定借鑒。

川沙新鎮郊野地區（即本次川沙新鎮郊野單元（村莊）規劃范圍）為鎮域內城市開發邊界外的區域，規劃面積55.58 km2，包含六團、六灶兩個撤制鎮，一共涉及39個行政村及3個居委。郊野地區在冊戶數約16 317戶[6]，非農化程度較高，非農業戶籍占戶籍人口的60%。

4.2 發展優勢

4.2.1 多重戰略資源疊加

川沙新鎮是集國際旅游度假區、川沙副中心、機場聯絡線等多重優勢資源于一體的戰略地區。市總規明確將川沙納入主城區，并賦予川沙城市副中心的戰略定位，副中心的建設將為緊鄰的郊野地區帶來新的發展契機。市總規明確在川沙規劃建設川沙南郊野公園，為郊野地區發展指明方向。

4.2.2 生態人文資源稟賦突出

川沙新鎮是“浦東文化之根”，既是海防前哨的抗倭重鎮，又是因鹽而興的古代濱海鄉土街市；既有“城墻、城濠、十字街”的古城格局，又有“前店后宅、枕水而居”的水鄉風情，是上海浦東地域歷史發展演變的縮影。憑借“一縱八橫”的千年海塘灶港濱海地域景觀水系網絡，川沙郊野地區呈現出“水網密布、田林廣袤、村水相依”的總體風貌特征，形成了江南水鄉田園特色風貌。

4.2.3 特色民宿品牌凸顯

素有“滬版威尼斯”美譽的連民村是2019年上海市鄉村振興示范村，近年來通過深化特色民宿試點，打造“烘焙”“紡織”“青花瓷”“彩繪”“稻香”“陶藝”等主題民宿，已接待游客近7 000人次，為鄉村振興和農民致富提供了優質土壤。

4.3 發展困境

4.3.1 建設用地減量化任務嚴峻

開發邊界外建設用地規模約1 835 hm2，占比總用地的33%，其中農村居民點約749 hm2，工業倉儲約499 hm2（圖1）。目前《川沙新鎮總體規劃暨土地利用總體規劃（2017-2035）》處于任務書未批復的階段。根據在編《浦東新區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017-2035）》（以下簡稱“浦東總規”），至2035年，川沙新鎮開發邊界外建設用地規模控制在997 hm2以內。未來郊野地區近一半的建設用地面臨減量化，減量主體主要為工礦倉儲用地以及宅基地。

圖1 土地利用現狀圖[6]

4.3.2 產業發展動力有待挖潛

川沙新鎮2017年三次產業比重為0.26：47.41：52.33，第一產業比重較低，糧食、林地、蔬菜、花卉均已形成一定規模（圖2）。二產方面，地均工業產值偏低，土地使用績效有待提升，以村集體為主體的開發模式難以實現產業規模化與品質化，尤其是郊野地區零星分布的低效企業未來將是減量化的重點對象。三產方面，百歐歡有機農場、迪洋有機農場、東方瓜果城等鄉村旅游景點星羅棋布，發展勢頭良好，發展潛力較大，但規模小、布局散、相關配套服務跟不上，未能充分發揮迪士尼的輻射效應。

圖2 川沙郊野地區農用地構成/畝

4.3.3 生態建設有待加強

川沙新鎮生態資源良好，現狀生態走廊、近郊綠環、生態間隔帶被大量工業用地、農村居民點蠶食，平均強度高達33%，未來需進一步加大減量化力度。單元內水系豐富，但部分河道水質較差，濱水空間開放性和景觀質量有待提升。現狀具備良好的森林資源，與浦東總規要求的18%的森林覆蓋率存在一定差距，未來林地建設有待加強。

4.3.4 農民居住需求亟待解決

單元內受現狀高速公路、高壓線影響涉及近400戶，居住品質欠佳，改善需求強烈，民生保障問題突出。村民翻建、新建農房的需求十分迫切。據悉，原川沙地區的農村居民點布點規劃未批，規劃的村民集中建房居住點于2017年被劃入基本農田；原六灶地區農民土地承包確權確地，致使符合農民建房條件需占用耕地的農民陷入“無地可建”的尷尬境地。

4.4 規劃思路

川沙新鎮郊野單元（村莊）規劃針對郊野地區發展面臨的優勢與困境，從發展定位、生態建設與風貌塑造、建設用地減量、農民集中居住、圖則管理等方面進行了積極探索。

4.4.1 戰略引領，助力產業轉型與跨越發展

未來依托上海國際旅游度假區、川沙城市副中心、祝橋綜合交通樞紐等活力地區的溢出效應，錨固川沙林田水網自然風貌，增強川沙作為“浦東文化之根”的歷史文化底蘊，打造“詩意川沙·江南田園”，將川沙郊野地區建設成為上海全球城市門戶以生態休閑、鄉野游憩、文化體驗為特色的水鄉田園小鎮，浦東中部生態休閑示范區。

在產業發展方面，依托川沙南郊野公園、連民村等核心載體，凸顯田園水鄉生態資源，結合川沙農業基礎，以穩固農業生產功能、凸顯生態保育功能、創新旅游服務功能、激活鄉村經濟活力為目標，總體上構建“北部生態保育、南部鄉野田居、中部農旅示范”的特色產業格局（圖3）。

北部為生態保育區。錨固黃樓地區大規模的林地資源以及林水相依的風貌格局，適當融入休閑、度假功能，重點打造靜謐的生態保育區。

中部為農旅示范區。一方面以高質量、集中成片的農田為基礎，推進優質水稻、蔬菜、花卉等發展，完善科技服務、生產設施配置，推進農業規模化經營，生產品質高、質量好、綠色無污染的農產品，強化川沙農業品牌。另一方面以川沙南郊野公園等為引領，依托六灶歷史風貌保護區、小普陀寺等特色載體，集聚鄉村旅游資源，大力發展農耕體驗、禪修康體、教育科普、休閑度假等生態休閑產業。

南部為鄉野田居區。以鄉村振興示范村連民村為核心，利用連民村主題民宿、特色花卉、河網水系等資源，與迪士尼錯位發展，打造領先全市的居、樂、食三位一體的“宿游”村。

4.4.2 生態優先，實現生態增益與風貌塑造

結合上位規劃，規劃川楊河、瞿家港、外環南河、七灶港、六灶港、浦東運河、曹家溝-宣六港、外環運河等8條骨干水系；依托現有河網布局，通過疏通現狀水系增加水面面積。按照促進基本農田耕地質量更高、布局更連片集中、設施更規范高效的原則，對基本農田進行調整優化，確保基本農田數量不減少，質量不降低，達到浦東總規中耕地保有量不低于3.00萬畝，基本農田3.47萬畝的任務。優先在近郊綠環、區級生態走廊和市級生態間隔帶、高快速路等區域實施現狀建設用地減量和造林，提升生態空間連通性和完整性，提高生態空間的森林覆蓋率，推進生態系統的整體保護、系統修復和綜合治理。

未來規劃形成以川楊河濱河休閑帶、浦東運河濱河休閑帶、近郊綠環生態防護林帶為“三帶”，廣袤田園風貌區、翠微田林風貌區、新江南水鄉風貌區、森林濕地風貌區為“四區”的郊野風貌格局，體現生態、生活、生產的協調發展。

4.4.3 嚴守底線，協調規模瘦身與未來功能提升的矛盾

全面摸底，構建現狀基礎數據平臺。由市區級相關部門統一進行現狀摸底，綜合統籌二調更新數據以及農村地籍更新調查數據，確認宅基地個數以及面積。規劃通過鎮級相關部門進一步梳理開發邊界外現狀建設用地的權屬、產證使用情況等信息，綜合人、地、證等多方面信息，構建現狀基礎數據平臺。

全域統籌，建設用地以減定增。早期實施的郊野公園項目采取“拆三還一”的類集建區政策[7]，而3.0版的郊野單元（村莊）規劃要求在建設用地“天花板”的約束下，有序推進各類建設用地減量化。針對“198”工業用地的保留需要須以科經委認定為優質企業的相關材料為準，對于耗能大、有污染、效益差的企業進行減量。在農村宅基地方面，近期優先針對涉及現狀“三高”（高速公路、高速鐵路、高壓線）沿線區域的宅基地、10戶以下的零散宅基地等進行撤并；遠期針對涉及規劃“三高”（高速公路、高速鐵路、高壓線）沿線區域、規劃河道、規劃道路、規劃市政及交通設施以及近郊綠環等的宅基地進行撤并。公益性設施屬于村集體資產或鎮國有資產的，由鎮里承諾后予以保留；無證的經營性設施不予保留。

此外，除明確的新增建設用地外，規劃預留部分建設用地機動指標，為未來川沙城市副中心、川沙南郊野公園、鄉村振興示范村連民村的發展預留彈性空間。未來有實際建設需求時，可以通過增補圖則的形式將項目進行落地；或通過編制村莊規劃設計將項目進行落地。

4.4.4 因地制宜，分片區推進農民集中居住

綜合考慮上位規劃要求、村莊發展條件、鎮村意愿，以及村民的分戶需求，優化完善城市開發邊界外村莊布局，因地制宜引導農戶就近向城鎮集中、向保留（保護）村歸并，實現分片區的農民集中居住。其中進鎮安置更有利于土地集約利用，但政府資金壓力大；村內平移歸并則更有利于留住農村活力，資金壓力相對較小，但節地率不高[8]。

規劃總體按照結合行政管理單元、區位交通條件較好、具備相對完善的公共服務資源等三個原則進行農民集中居住的分片區布局。六團、六灶兩個撤制鎮臨近城市開發邊界，交通區位條件較好，存量公共設施配置相對完善，與農村居民點距離較近，是農民集中居住的潛力地區。綜合考慮迎賓高速對于郊野地區的空間割裂，在迎賓高速以北、臨近城市開發邊界的黃樓地區設置農村集中歸并安置點。連民村作為鄉村振興示范村，具備農民集中居住示范的條件。因此，開發邊界外的村內平移歸并主要通過六團、六灶、黃樓、連民4個農村集中歸并安置點來實現，開發邊界內結合川沙東城區、六灶社區分別設置城鎮集中安置區（圖4）。

圖4 “E+X+Y”鎮村體系規劃圖[6]

4.4.5 保障實施，分單元落實規劃任務

從行政管理需求角度出發，緊密銜接川沙實際行政管理單元，將郊野單元劃分為5個鄉村單元，將郊野單元的各項發展指標落實到各個鄉村單元，并通過分單元編制圖則的形式，保障規劃的可操作性。在每個鄉村單元內，進一步明確其發展定位、土地使用、生態建設要求、風貌保護與引導策略以及建設用地減量化、規劃建設用地控制指標、基本農田保護等主要指標。

5 規劃展望

5.1 關注土地利益再分配問題

郊野單元（村莊）規劃往往涉及鎮政府、村集體、企業及個人等多個主體的切身利益，但從技術角度未必能直接判斷規劃的空間布局，需要建立起多方協商的機制平臺，以保障規劃的順利實施。例如，鄉村振興示范村連民村內近期農村集中歸并安置點的選址曾涉及三個比選方案，選址一為已減量的某駕校用地，選址二涉及個人所有生態用地的某果蔬合作社，選址三為已復墾為耕地的原魚塘，經區、鎮相關部門及村集體協商后選取合作社作為近期農村集中歸并安置點的選址，進一步指導了安置點的規劃設計。

5.2 關注配套政策機制的保障

規劃的有效實施需要配套政策機制的保障。例如，政府主導的工業用地減量化涉及企業清退難、減量化過程長，給村集體帶來收益的損失、土地復墾成本高等問題，一定程度上給減量化工作帶來了難度。規劃的農村集中歸并安置點按照140 m2/人配置，安置標準不高，對于除“三高”等沿線地區以外的農民來說，跨村集中居住的吸引力并不高。未來都需要進一步探索財稅支付、指標交易、生態補償等多樣化的激勵機制，完善規劃實施的保障機制。