珠江河口的治理與管理概述

盧治文，易靈，陳軍

(1.中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東廣州510610；2.水利部珠江水利委員會，廣東廣州510611)

珠江河口地區涉及廣東省的廣州、深圳、東莞、中山、江門、珠海等6市和香港、澳門特別行政區[1]。新中國成立以來，為有效治理珠江河口，珠江水利委員會組織編制了多項規劃。這些規劃對于珠江河口治理、保護和開發起到了重要指導作用[2]。回顧總結珠江河口治理規劃的編制情況、管理措施，有利于把握未來河口治理和保護的方向，更多地為流域經濟社會發展提供支撐和保障。

1 珠江河口概況

1.1 水系概況

珠江是華南地區最大的河流，由西江、北江、東江及珠江三角洲諸河四大水系復合而成，西江、北江、東江水沙流入珠江三角洲后經八大口門出海，形成“三江匯流、八口出海”的水系格局[3]。珠江河口區(圖1)河網縱橫、洪潮交匯，八大口門按地理位置可分為東、西兩部分，東四口門為虎門、蕉門、洪奇門和橫門，其水沙注入伶仃洋河口灣；西四口門為磨刀門、雞啼門、虎跳門和崖門，其中磨刀門直接注入南海，雞啼門注入三灶島與高欄島之間的水域，虎跳門和崖門注入黃茅海河口灣[4]。

1.2 水動力特性

珠江河口八大口門水動力特性不盡相同，泄洪納潮情況不一。磨刀門、橫門、洪奇門、蕉門、雞啼門、虎跳門河流動力較強，為河優型河口，以河流作用為主，其中磨刀門的凈泄量居八大口門之首；位于東、西兩側的虎門和崖門潮流動力較強，屬于潮優型河口，以潮汐作用為主，其中虎門的潮汐吞吐量排在八大口門首位。

在徑流與潮流的共同影響下，網河區水流相互作用與影響，會潮點復雜多變，水沙運動十分復雜。枯水季節，上游徑流減少，極易發生咸潮上溯，對河口地區供水造成影響。受氣候變化和海平面上升的影響，近年來河口地區臺風暴潮呈多發、頻發態勢，風暴潮位屢創新高。2008年“黑格比”使河口地區潮位超100年一遇，2017年“天鴿”使部分站點超200年一遇，2018年“山竹”造成珠江河口多個站點再次突破歷史極值[5]。風暴潮災害已成為影響珠江河口最為嚴重的水安全問題之一。

1.3 功能與作用

珠江河口是流域洪水、泥沙宣泄入海和納潮、航運通道，灘涂資源豐富，生物種類多樣，具有泄洪、納潮、供水、航運、生態等多重功能。珠江河口是珠江流域的尾閭，口門暢通是保障珠江三角洲地區防洪安全的基本條件；東、西兩側河口灣伶仃洋、黃茅海的潮汐動力是維持河口穩定、深水航道穩定及生態功能的關鍵因素。珠江河口地區地勢平坦，當地水庫調蓄庫容有限，水資源調蓄能力不足，供水主要依靠過境水，據統計每年從河口取水量達95多億m3。珠江河口地區港口航道星羅棋布，年港口貨物吞吐總量占廣東全省的70%以上[6]。珠江河口灘涂濕地、漁業資源等豐富，分布有兩個國家級自然保護區(內伶仃島-福田、珠江口中華白海豚保護區)，為河口生物資源多樣性提供了生存和繁衍增殖的基礎條件[7]。

2 珠江河口治理歷程

珠江河口的系統治理始于20世紀50年代，根據治理目標及治理范圍的不同，大致可以分為三個階段。第一個階段，以考慮防洪需求為主的局部區域治理階段；第二個階段，重點考慮防洪、兼顧航運交通、灘涂開發的分口門治理階段；第三個階段，綜合考慮珠江河口保護、開發利用的系統治理。由于河口治理技術復雜，在相當長的一段歷史時期內，珠江河口治理一直沿用了在規劃中整治、在整治中規劃的工作方法。隨著河口治理技術的進步及治理經驗的積累，從2000年開始，以《珠江河口綜合治理規劃》為標志，珠江河口治理開始進行規劃先行、系統治理[8]。

2.1 20世紀50—70年代，局域防洪治理階段

20世紀50—70年代，珠江河口治理顯著的特征是“強調以聯圍并流，聯圍筑閘為主，調蓄、分洪、疏浚等為輔”。針對珠江三角洲堤防標準低，堤系紊亂分散的問題，50年代編制的《珠江流域珠江三角洲綜合利用規劃》提出采用“聯圍并流”的辦法，擴大堤圍規模，縮短防洪戰線，提高防洪標準，為大面積整治圍內排澇系統提供有利條件[1]。70年代編制的《珠江三角洲整治規劃》，在總結前20多年的實踐工作基礎上，提出“聯圍筑閘，簡化水系，控制水沙”的規劃布局，對珠江三角洲進一步實施聯圍筑閘、簡化水系工程措施，解決地區的防洪、排澇問題[2]。

2.2 20世紀80—90年代，分區域綜合治理階段

20世紀80—90年代，珠江河口治理的顯著特征是“分區治理，整治與開發相結合，開發服從整治，以開發促整治”。在前期研究成果的基礎上，珠江委加強了基礎觀測和基礎研究工作，針對各口門存在的問題，以防洪為重點，兼顧航運交通、灘涂開發[9]。從20世紀80年代開始，珠江委分區域開展了珠江河口規劃和整治工作，先后完成了《珠江磨刀門口門治理開發工程規劃》《伶仃洋治導線規劃》《黃茅海及雞啼門治理規劃》《廣州-虎門出海水道整治規劃》等[10]。規劃按照因勢利導、因地制宜的方針，研究確定了各口門行洪納潮延伸水系總體布局和整治工程總體布局。受技術手段限制，該時期的規劃對河口治理的研究主要是分區域進行，未能充分考慮口門間的互動性。

2.3 21世紀初至今，系統綜合治理階段

21世紀初至今，珠江河口治理的顯著特征是“首次將珠江河口作為一個完整系統，以系統思想研究珠江河口治理問題”。這段時期，在總結分析流域“94·6”“98·6”洪水暴露出的新問題基礎上，運用珠江河口整體物理模型、水沙數學模型、遙感信息技術等多種手段，將珠江河口作為一個整體進行分析研究，重點對河口出現的新問題、新情況、新要求對20世紀八九年代有關整治方案進行了復核研究，提出了《珠江河口綜合治理規劃》。規劃主要內容包括治導線規劃、泄洪整治規劃、水資源保護規劃、岸線灘涂保護與利用規劃等。規劃主要內容如下。治導線規劃：引導河口有序延伸，滿足行洪納潮要求，改善水流條件，維護灘槽與航道的穩定；伶仃洋和黃茅海，形成喇叭型河口灣形態，以增強潮汐動力；其他以河流動力為主的河優型河口，以控導口門合理延伸為重點盡可能保持延伸河道呈多汊道格局。泄洪整治規劃：與航道整治相結合，采取清障、疏浚、導流、開卡、退堤等綜合措施，增強河口泄洪能力。水資源保護規劃：按照水域用途，區劃河口水功能區，并采取嚴格的污染物限排措施，改善河口地區水生態環境。岸線灘涂保護與利用規劃：根據岸線灘涂現狀、演變趨勢和治理要求，劃分保護岸線6.5 km、保留岸線336 km、控制利用岸線370.5 km、開發利用岸線266 km，實現資源可持續利用和人與自然和諧共處[3]。

3 珠江河口管理

20世紀80年代以前，珠江河口以自然演變為主。改革開放以來，珠江三角洲經濟迅猛發展，人類活動對珠江河口的影響日益增加，河口管理暴露出諸多問題。《珠江河口管理辦法》的出臺及《珠江河口綜合治理規劃》的制定，為珠江河口涉水事務管理提供了基礎依據，改變了以往管理責任不清、程序不明的局面。

3.1 堅持建章立制，河口管理做到有法可依

為加強珠江河口及其開發活動的管理，保障珠江流域洪水的安全下泄，發揮河口的綜合功能，根據《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等法規，水利部于1999年制定并頒布了《珠江河口管理辦法》。該辦法對河口管理范圍、管理體制、管理職責、管理權限、管理內容、河道防護等作出了明確規定，對涉水各專業專項規劃、涉水工程建設項目的審批程序、審查內容和重點等作出了具體規定，為流域機構和地方水行政主管部門履行職責，規范河口治理、指導地方經濟社會活動起到了積極作用[11]。

3.2 堅持規劃先行，河口管理做到有規可循

國務院批復的《珠江河口綜合治理規劃》是珠江河口治理與管理的總體部署，是珠江河口治理與管理的基本依據。2012年，黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，要求必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念。珠江水利委員會適應新形勢新要求，依據珠江河口綜合治理規劃，在以往工作基礎上，結合上游來沙減少致使河口自然向外推移速率減小，以及河口岸線灘涂濕地保護的實際情況，遵循更加重視河口生態環境保護的理念，組織編制了《珠江河口規劃管理控制方案》，以指導新形勢下的河口管理[12]。

3.3 堅持技術論證，建設項目實行全過程管理

珠江河口管理范圍內的涉水建設項目嚴格實行防洪評價制度，重視工程建設對水利規劃實施、對河口泄洪納潮、排澇、河勢穩定、防汛搶險、第三者合法水事權益影響。對于影響較深遠的重大建設項目，重視疊加綜合影響，并強化監測和后評估要求[13]。在行政許可過程中，嚴格遵守《中華人民共和國行政許可法》規定，以及國家關于“簡政放權、放管結合、優化服務”的要求，主動靠前服務，注重事前指導、事中檢查和事后評估，加強與其他行業協調，實行科學和民主決策、合并審批、簡化審批流程(一表式受理、一次性告知、一站式服務)，縮短審批時限，提高行政管理效能。依托遙感監測信息技術，定期開展河口涉水建設項目執法監督檢查，嚴厲查處以各種名義侵占河口，對岸線亂占濫用、多占少用、占而不用等問題；通過多技術手段綜合評估工程建設后項目群的實際影響，并根據影響采取必要的補救措施[14]。

3.4 強化基礎觀測，開展河口基礎研究

珠江河口的治理和管理應遵循河口的自然特性及其發展演變規律。為更深入的認識珠江河口的動力特性及其演變規律，珠江委組織開展了珠江河口水下地形測量、珠江三角洲及河口同步水文測驗等工作，在珠江三角洲網河區以及八大口門設置多個水文觀測站，另外在珠江河口建設了12個原型觀測試驗站，獲得了珠江三角洲河口地區豐富的水文、地形基礎觀測數據。其中珠江河口原型觀測試驗站經受住了2017年“天鴿”臺風、2018年“山竹”臺風的考驗，不僅可全程監測多要素數據，而且還填補了河口惡劣海況下的數據空白，為開展珠江河口臺風暴潮預警預報、河口演變研究、河口治理等提供了強有力的數據支撐[15]。

4 展望

珠江河口地區毗鄰港澳、區域經濟發達，是粵港澳大灣區的核心區域，也是“一帶一路”戰略的關鍵節點之一，戰略地位十分重要。隨著粵港澳大灣區建設的推進，深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴等新區建設日新月異，深茂鐵路、廣州港、深圳港、珠海港等一批重大水陸交通基礎設施待建或擴建，人類活動對珠江河口的干擾將長期存在，而上游水土保持工程和水庫群建設等也改變了河口來水來沙條件。受人類活動及自然條件變化影響，珠江河口演變復雜多變，其治理和管理面臨著新的形勢。在新形勢下，應積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，按照“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，重點開展以下工作。

a) 加強珠江河口原型觀測。珠江河口科學調查與原型觀測還較薄弱，難以反映變化環境下的水沙運動、河口演變特征，也難以滿足變化環境下的珠江河口演變研究、治理規劃和水利管理的需要。應多渠道爭取和籌措經費，加大基礎觀測投資力度，每5～10 a開展一次三角洲河網和口門水文泥沙、水質、河道地形同步觀測，并進一步完善珠江河口多要素長期同步觀測平臺站點布設，形成三角洲、口門、河口灣、口外同步綜合監測站網，建立涵蓋整個珠江河口的水文、水生態環境、地形、涉水工程等大數據信息平臺。

b) 開展珠江河口治理總結評價工作。新中國成立以來，珠江河口經過不同階段的治理、開發與保護，形成了河網區內外江分治、口門水沙西南調、河口灣喇叭形控導等格局。珠江河口防洪防潮能力得到了顯著提高，供水安全得到了基本保障，支撐了經濟社會的快速發展。當前珠江河口自然環境、社會環境發生了較大的變化，國家生態文明建設戰略對河口生態環境保護提出了高要求，同時諸多國家及省級規劃對珠江河口防洪、排澇、供水、港口航運、灘涂保護等提出了更高要求，河口治理、開發與保護矛盾突出，迫切需要系統評估以往珠江河口綜合治理成效及治理策略在變化環境下的適宜性，科學總結河口治理、開發、保護的經驗與教訓，以“大保護”為方向，為開展珠江河口河網、口門、河口灣一體化綜合治理規劃奠定基礎。

c) 加強基礎研究。充分考慮變化環境(上游洪水歸槽、來沙減少，河道下切、氣候變化引起的海平面上升、流域大洪水、特殊干旱、強臺風等極端事件增多)，深入開展珠江河口演變機理與趨勢、珠江河口及河網系統治理與科學調控等重大問題研究，力爭在河口演變機理研究、水沙輸移模擬預測、咸潮入侵機理研究、河岸(海岸)侵蝕防護技術、口門通道治理技術、臺風暴潮預警預報等方面取得突破，為未來珠江河口河網、口門、河口灣一體化綜合治理和保護，以及管理提供技術支撐。

5 結語

珠江河口本身是一個復雜的大系統，是世界上最復雜的河口之一，珠江河口的問題也日趨多樣化和復雜化，通過總結多年來珠江河口治理、管理工作經驗，認為在治理上，珠江河口仍需遵循系統治理的理念，從流域大尺度空間著手，充分考慮上游干流及網河區的來水來沙、下游南海潮汐、河勢變化以及氣候變化、人類活動等的綜合影響，圍繞防洪、供水和生態安全，綜合制定珠江河口的保護、治理和開發的對策；在管理上，應嚴格以規劃為依據，加強河口治理行為以及經濟社會發展過程中的涉水建設行為的監管，切實踐行水利部黨組提出的“水利行業強監管”要求。