社會經濟發展與耕地保護問題研究
——以江蘇省沛縣為例

杜津橋

沛縣自然資源和規劃局 江蘇徐州 221600

1 沛縣土地利用現狀及特點

依據土地利用變更調查數據，沛縣土地總面積180576．64公頃，其中耕地81202．75公頃，占土地總面積的44．97%。其中農用地以耕地為主，林地、園地比重小；煤炭開采力度大，人地矛盾凸顯；農村建設用地存量多、布局散，統籌城鄉土地利用潛力大。

2 社會經濟發展對耕地保護的影響

沛縣十二五時期，調結構促轉型，綜合實力大幅提升。地區生產總值五年連跨3個百億元臺階，年均增長11．5%；固定資產投資、城鄉居民人均可支配收入年均分別增長20．8%、10．1%和11．2%。保生態強基礎，城鄉面貌變化巨大。牢固樹立綠色低碳發展理念，扎實推進生態保護、產城融合、城鄉統籌發展，在蘇北率先通過國家級生態縣驗收。惠民生增和諧，社會事業協調發展[1]。

3 如何實現耕地保護與經濟發展共贏

3.1 落實最嚴格耕地保護制度

編制“基本農田保護區規劃和建設規劃”，為經濟發展中的耕地使用建立一個明確的標桿，協調經濟發展與耕地保護的關系并解決問題。依據永久基本農田劃定最新成果，沛縣全域共有永久基本農田66662．2790公頃，到2020年沛縣耕地保有量不低于75156．60公頃，確保基本農田保護面積不減少、質量有提高、布局總體穩定。截止目前，上級下達我縣耕地保有量108．41萬畝，目前耕地保有量108．14萬畝；全縣永久基本農田保護面積下達99．89萬畝，我縣永久基本農田保護面積99．99萬畝[2]。

3.2 強化土地用途管制

（1）農用地結構調整：對農業結構的調整方法和模式嚴格控制，嚴格建設用地占用耕地規模，堅守基本農田保護紅線。加大農用地整理補充耕地力度，穩定農用地中耕地的比例，提高優質耕地比重。

（2）建設用地結構調整：提高存量建設用地集約利用水平，嚴格控制新增建設用地規模，引導城鎮工礦用地理性擴展。減少農村居民點用地規模與比例，優化城鄉建設用地結構。

（3）其他土地結構調整：規劃期間，在不破壞生態環境的前提下，合理有序開發其他土地，提高土地利用率。

3.3 引導和促進節約集約用地

（1）探索集體建設用地退出。為進一步提高建設用地使用效率，推進沛縣農村社區建設及新型城鎮化進程，沛縣積極鼓勵農村經濟組織有序退出集體建設用地。按照土地利用總體規劃確定的農村集體建設用地，退出后復墾為農用地的，依照依法自愿、合理補償，合理利用、統籌推進的原則，進行退出。置換的建設用地指標或占補平衡指標可以在交易平臺上進行交易。通過農村閑置低效建設用地退出，探索出一條農民就地城鎮化發展之路，同時緩解了用地壓力。

（2）大力推進高標準廠房建設。為優化工業布局，加快轉型升級步伐，提高土地節約集約利用水平，沛縣大力推進高標準廠房建設，以提高土地使用率。結合沛縣實際，制定高標準廠房建設實施辦法。一是科學規劃。按照布局集中、用地集約、產業集聚的要求，圍繞產業定位、行業要求，科學規劃、合理布局高標準廠工業房建設。二是建設規范。所有高標準工業廠房建設用地必須經國土部門審查同意，確保依法依規用地。鼓勵使用依法依規取得的存量建設用地。三是功能配套。高標準工業廠房的結構設計應與園區產業布局、鎮產業規劃相適應。

4 加大土地開發、復墾力度，實現耕地占補平衡。

4.1 對耕地后備資源的開發及利用

落實“占一補一”制度，對非農建設占用耕地，按“占多少、補多少”“占優補優”的原則進行補償，保護現有耕地面積長期穩定，總量平衡。通過開展沛縣耕地后備資源調查數據年度更新工作，及時更新耕地后備資源調查數據，保持耕地后備資源調查數據的現勢性，實現對耕地后備資源的動態監管，滿足土地整治項目立項和應用需要。

4.2 實施城鄉建設用地增減掛鉤復墾項目

沛縣“十二五”期間共實施城鄉建設用地增減掛鉤項目32個，總規模0．3062萬畝，新增耕地0．2920畝。在符合土地土地利用總體規劃的前提下，加大城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區復墾力度，保證新增耕地面積不減少，從而使掛鉤周轉指標規模，不影響到城市建新區建成面積[3]。

4.3 實施工礦廢棄地復墾項目

2012年徐州市成為全國工礦廢棄地復墾試點城市，為推進礦山廢棄土地盤活再利用，沛縣“十二五”期間共實施工礦廢棄地復墾項目19個，總規模0．2344萬畝，新增耕地0．1989萬畝[4]。目前建新地塊主要用于基礎設施和民生工程，為社會經濟發展提供了用地保障。

5 結語

隨著經濟的發展、城鎮化建設的推進，對耕地的大規模需求是在所難免的，在促進經濟發展的同時，保護好土地特別是耕地資源，從而實現經濟發展與耕地保護共贏的目標。發展與保護存在一定矛盾，當前利益與長遠利益存在矛盾，處理好兩者之間的關系是緊迫而又十分重要的問題。在經濟發展的同時，嚴格保護耕地資源，促進土地資源節約集約利用，珍惜每一寸土地。