預算和績效：大學治理的建構與協調

馬鷹

（錦州醫科大學審計處，遼寧 錦州 121001）

現代大學的目標一般可以歸納為知識傳承、培育人才與服務社會。大學理念的實現必須依靠必要的制度安排。它往往被稱作治理。治理的研究始于企業，核心是兩權分離。

由于資源的有限性，不能自給自足的組織就必須通過獲取所處環境中的稀缺資源以維持生存；資源的需求構成了組織對外部環境的依賴于互動。

而新制度主義理論，其主要觀點是：行為發生在制度環境中，因此，在理解這一概念時，必須考慮制度因素。在新制度主義的理論框架中，制度扮演約束行為人的角色。因為根據經濟人假設，人有自利最大化的傾向，必須在制度層面加以限制。”

現代大學治理是多元主體參與的治理。這些利益相關者參與組織資源分配的決策。實現這個目標，他們主要依據預算、績效這兩個抓手。借助預算的安排完成對大學治理的建構；通過績效的實施和考核，促成組織內部目標的實現，從而有助于大學治理的協調。

一、治理的概念

治理的概念目前還處于討論階段。我們采納的是較為普遍的觀點，治理是眾多利益相關者因代理問題和成本考量而做出的制度安排。它具有如下特征：

（一）治理的過程性

在科學管理的模式影響下，人們越來越關注管理目標的實現，這樣做的結果容易將管理活動簡單化。這種帶有預設性質的活動更容易將原本復雜的管理實踐變成了領導層者的活動，而普通員工也就成了被管理的客體。這種活動單一性的困局必須加以改變，手段就是增強管理主體的多重參與程度。共時性是其顯著特性。因此，治理具有過程性，是治理對象在與之相關的不同主體共同作用下發展的過程。該過程具有不確定性、動態性、復雜性與多樣性特征。

（二）治理的協調性

從前述的定義得到這樣的認知，協調性是治理過程的基礎，由于治理主體的利益訴求不同，在治理活動中難免出現既得利益受到侵犯的情況，治理的協調性就是在此處發揮作用。治理的協調過程也是個再平衡的過程。從這個意義上說，治理協調性的本質是權力運用向度是多元的，國家權力有回歸社會的趨勢。

（三）治理的多主體性

總的來說，治理的主體包含兩層含義。第一是指治理活動的當事人，也就是在治理過程不可或缺的主體因素，包括自然人、公司或其他民事行為主體。治理主體的第二層含義則強調的是治理的主體地位或者主體作用。治理的這個特性意味著在治理過程中，國家、公民、法人和其他社會組織扮演者不同的角色，共同發揮其主體作用。

（四）治理的持續互動性

互動是一種符合能量守恒規律的過程。由于互動概念的引入，社會互動理論也在社會學領域應運而生，用以詮釋社會發展問題。根據其對目的、利益的不同訴求，分別被稱作合作性互動和對抗性互動。治理這種屬性包含兩層含義：首先，治理中的多主體間相互作用、相互聯系，通過治理的協調性實現對抗向合作的轉化，從而最終推進治理進程。其次，這種互動具有持續特點。由于治理客體事物存在，這種相互作用就不會停止。它說明事物發展規律就是這樣。

二、預算：對大學治理的建構

（一）預算在大學內部強化了行政權力對學術權力的約束

一般來講，大學內部的權力可能呈現不同形態，但最重要的權力形式應是學術權力與行政權力。由于學術的發展和學術權力的行使需要耗費有限資源，資源分配權、控制權以預算的形式出場，最終實現了行政權力對學術權力的事實上的約束。

1、體現在預算管理組織架構的逐步完善

隨著大學的不斷發展，資金來源趨于多樣，利益訴求千差萬別，變化促進大學職能相應轉變，預算管理組織架構更加科學化、規范化。預算的各個子功能得到強化，并分別由不同的部門掌控，形成制衡和約束機制。

2、體現在大學內部行政權力對學術權力的約束

在大學權力結構中，各權力主體因對資源的相互依賴，從而造成縱向、橫向的權力分配格局。行政權力正是通過操縱預算，完成不同學術主體的資源分配目標。

（二）預算在大學外部強化了政府力量對學術力量的控制和對市場力量的引導

當前，大學對資源的依賴程度已經很高，逐漸形成了政府力量、市場力量、學術力量共同治理的格局。在這個過程中，大學通過預算將資源的獲取、分配和監督機制協調起來，構成了三者相互制衡相互博弈、相互影響的關系。

1、通過預算的資源調控，政府力量對學術力量的控制越發明顯

大學學術自治受到政府力量的牽引和同構。在中國這個現象更加突出：大學由于缺乏辦學自主權或辦學自主權沒有有效行使，造成大學預算管理行政部門化，學術組織同構與政府組織。

這主要表現在大學預算資源供給來源的高度集中的同構性趨勢。大學經費將近一半來源于財政部門。與此相適應的是大學預算管理的政府部門化，大學預算管理更多是滿足財政管理的需要。政府通過預算，控制大學的收支，從而控制學術行為的發展方向。

2、目前預算管理體制下，政府力量對參與大學治理的市場力量牽引作用更加明顯

隨著大學預算管理的重新定位以及單位領導的重視，大學治理的政府力量對市場力量的牽引和擠出效應愈發明顯。這體現兩個方面：

一是政府力量比市場力量更加強勢，具有強制、集中的特點；

二是，由于政府資源的無償性，大學從政府獲取資源比從市場更加容易，自然不愿與市場力量結盟，而是更加依附于強勢的政府。

“如果你不能預算，你如何治理”。結合當下的中國實際，這還真是個棘手的問題。

撇開預算談大學或者弱化預算的治理功能，都是不切實際的想法。因為完全意義上的大學自治，幾乎是不可完成的任務。原因就在于大學的經費不可能完全獨立。

三、績效：對大學治理的協調

開宗明義，有必要探討一下績效的含義和特點，為的是使研究不至于偏離科學的軌道。

首先需要說明的是，此文所言的績效顯然是現代話語權背景下西方舶來品。在西方，對績效大體有三種理解：一種是“結果說”。如績效是完成某種任務或達成某個目標。或者表述為應用知識、技巧和能力完成某種任務；二是“行為說”。強調行為與過程所反映的績效。三是“能力說”。OECD認為，績效是一個組織利用資源的熟練程度，以高產出、高效率為特征。國際績效促進協會認為，績效是活動與可測量的結果。

上述論述，反映了人們的認知差異。

通過研究發現，雖然我國沒有明確提出績效的概念，但中國古代政府的績效實踐卻早已有之。這就是我國古代的考績制度。它主要有以下特點：

一是，績效與官員考績制有關。二是，績效指官員的治理業績。三是，績效與財政撥款負相關。

黨委領導下的校長負責制是中國特色現代大學制度的核心。從這個意義上說，大學治理目標的實現也就離不開黨的正確領導。顯然，進一步明確書記和校長的職責就非常必要。

大學治理顯然是政府治理在高校的具體應用，高校績效管理自然也就離不開政府績效的有效手段。比如 “編制預算有目標、執行預算有監控、完成預算有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”等等預算管理實踐做法。

上述績效目標的實現，除了制度的基礎作用外，處理好如下幾個重要的關系亦顯得尤為迫切。

一是處理好學術權力與行政權力的關系，充分發揮學術委員會在大學治理中的作用。

眾所周知，學術權力與行政權力的關系是大學治理的重中之重。從目前的實際看，學術委員會的實質制度化還是任重而道遠。

二是處理好大學章程與學校制度的關系，完善以章程為核心的制度體系。

大學章程是大學的“基本法”，其重要性不言而喻。它是依法治校的總遵循。

然而，伴隨著補課的結束，大學章程又被丟到一邊，難逃與具體制度脫節的宿命。

究其根本原因，也是“交作業”心理在作祟。結局自然是有章不循，有程難立。

三是處理好辦學自主權與治理能力的關系，不斷增強大學治理能力。

大學辦學自主權是大學治理的重要基礎，是大學得以為繼的必要條件。我們必須意識到，大學在達到辦學自主權后，對其辦學治校能力就提出了更高要求。權力的濫用歷來被詬病。除了極少數人的別有用心，這往往與大多數管理干部的治理能力息息相關。

四是處理好制度建設與文化建設的關系，突出文化的引領作用。

制度管人是大學現代化的標志之一，這是共識，必須首先做到做好。同時，重視文化對制度的滲透作用。也就是在制度的設計、實施過程中，充分考慮文化的塑造、引領作用。

五是處理好外延發展與內涵建設的關系，推動治理現代化進程。

政府主導的大學治理曾在大學內部管理、辦學教育改革等方面功不可沒。但是，事物都有兩面性，行政權力的擴張勢必造成依賴心理，使得大學改法失去內生動力，還可能誘發大學產生投機心理。顯然，這與大學治理的初衷相悖。