地方政府投融資平臺轉型發展思考

王麗宇

（合肥城建投資控股有限公司，安徽 合肥 230000）

各級地方政府成立投融資平臺,其初衷是為了更方便地進行融資，然后將所籌資金用于當地的市政建設、基礎設施建設方面，大多項目具有公益性。自發展以來，投融資平臺為當地經濟發展提供了大力支持，在城市開發建設等方面貢獻了很大力量。但是經過不斷發展，各地建立的平臺規模不斷增加，在業務規模擴張的同時，也給投融資平臺帶來了多方面的風險。經濟新常態下，作為地方經濟的重要載體，政府投融資平臺需要加速推進轉型升級，突破發展瓶頸。

一、地方政府投融資平臺的現狀

地方政府投融資平臺，自成立以來也經過了幾個階段的成長發展到目前的規模。剛開始，為了支持地方基礎設施建設，各地開始嘗試建設融資開臺，摸索這種新型方式；在2008年金融危機以后，政府融資平臺處于高速成長階段，數量快速增加，為國家刺激經濟發展貢獻了很大力量；隨著政府投融資平臺的快速發展，其運營過程中一些不恰當的問題和風險逐漸暴露。意識到問題的存在，政府投融資平臺轉型也成為國家政府關注的主要工作。要做好平臺的優化升級，首先必須認清地方政府平臺目前的詳細情況和主要特征及表現。

（一）監管持續升級，政策不斷強化

自2017年起，財政部以及國家其他部委密集出臺各項政策以促進地方政府的投融資行為。2017年，財政部在《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》一文中的工作要求，明確地表明要進一步規范管理融資平臺公司融資行為，要求政府也不得干預平臺的業務開展和運營，意在推動政府投融資平臺公司向市場化國有企業轉型；2018年3月，國家發改委發布《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》，通知中要求推進地方融資平臺公司的市場化轉型；同月，財政部也發布了財金[2018]23號文，要求金融機構不得直接或是間接為政府及其部門提供任何形式的貸款和融資，也不得違規新增發放地方政府融資平臺貸款，進一步規范了金融機構對地方政府的投融資行為。

從上述不斷出臺的政策可以看出，國家在逐步規范地方政府投融資平臺的有關行為，推進它們的優化轉型。

（二）融資規模不斷增長，且償債機制不健全

投融資平臺因為有政府信用提供擔保，它們的融資業務一直深受市場的追捧，直接導致很多地方投融資平臺存在過度融資的現象，也存在平臺之間相互擔保、資產重復抵押，以及違規要求金融機構放貸等不規范行為。這些均造成地方政府投融資平臺的融資規模持續增長，債務規模不斷增加，負債率較高，而債務規模的持續增長也為投融資平臺帶來了償債風險。但是，受諸多歷史因素影響，投融資平臺的資產盤活力不強，經營收入資金來源少，整體償債機制不健全，從而導致資金循環不順暢，償債能力偏弱，存在很大的債務風險和流動性風險。

（三）融資渠道單一，存在隱性風險

根據目前地方政府投融資平臺的融資結構，在融資金額中銀行貸款成為它們獲取資金的主要方式。但是，隨著2018年財政部發文規范金融機構對平臺公司的貸款行為，政府投融資平臺獲取銀行貸款的難度增加。同時，地方政府投融資平臺的債務集中需要進行償還，各地需要置換的政府債務規模較大，若短期內無法獲得有效融資，部分平臺可能面臨著債務違約的風險。可見，融資渠道過于依賴某一種方式，雖然初期保證了平臺的資金需求，但是后續集中還款壓力也會給平臺造成了隱性危險，容易導致平臺資金短缺、成本上升等風險。

（四）轉型發展面臨較多困難

一是，資產整合盤活難度較大。政府投融資平臺在快速發展階段積累了一定的資產，但是由于在發展起步階段平臺有些資產的產權不清晰或是有所瑕疵，給平臺資產的整合和轉型發展帶來了困難。而且政府投融資平臺牽扯到多方，也使得資產盤活困難重重。

二是，平臺公司的市場競爭力較弱。政府投融資平臺由于和政府之間存在著較大的關聯性，其經營業務對政府的依賴程度較高。與市場上經營比較完善的公司相比，政府投融資平臺競爭力偏弱，尤其是對于進入壁壘高且政策要求比較嚴格的行業來說，投融資平臺進入這樣的行業面臨著更多的風險。

二、地方政府投融資平臺轉型發展的路徑和對策

地方政府投融資平臺的轉型升級，是多方因素的共同需要，是國企改革的必然訴求，是化解債務風險和實現平臺長效發展的有效途徑。地方投融資平臺應該創新發展模式，通過轉型升級實現穩健運營。

（一）明確分類，優化轉型

雖然政府成立的投融資平臺是服務于地方經濟發展，但是平臺公司涉及的業務也有眾多種類，有不同的領域，因此，地方政府投融資平臺轉型發展需要進行分類重組，各自發揮優勢，實現優化轉型。

一是，按照國有企業改革要求實行對投融資平臺的分類。對于現有投融資平臺，應根據不同的市場戰略定位進行分類重整，區分商業類和公益類將投融資平臺按照所從事業務進行分類。至于混合類的投融資平臺可以賦予不同的戰略定位，也可以對其進行拆分，分別按照業務重組成商業類和公益類平臺公司。通過對平臺的優化分類，來推動業務的專業化和精細化，找準各自定位。

二是，做優做強做精，實現轉型升級。為了提升對地方經濟的支持作用，投融資平臺在分類重組的基礎上，明確了發展定位之后，應發揮資本整合的力量，提高資產規模和投融資能力，逐步形成規模大、主業突出且結構合理的平臺，做優做強平臺公司。同時，專注于業務，提高業務的精細化程度，更好地為地方經濟發展提供服務。

（二）完善治理結構，提高管理水平

治理結構的完善和有效性，可以提高政府投融資平臺的運營效率。因此要實現轉型升級，投融資平臺需要按照現代化企業的標準，完善自己的治理結構。

一方面，規范平臺內部治理結構，理順平臺與政府之間的關系。投融資平臺應明確完善董事會、總經理等法人治理結構的職責，并強化內部控制對平臺公司的監督控制作用。通過組織治理結構的完善，明晰權責利，加強對各項工作的審批監督，提高投融資平臺的決策能力。

另一方面，政府相關部門應強化對政府投融資平臺的監管。嚴格按照有關要求，加強對平臺發展規劃、投融資方向和運行情況進行有效的監督檢查和管控，保證投融資平臺規范經營，成為自主經營、自負盈虧的獨立機構。

（三）強化運作能力，提高資產經營能力

政府投融資平臺的業務大多數是為政府項目進行投融資運作，而且很多項目是公益性的，導致投融資平臺經營回報率低，經營運作有待提高，以實現長效的發展。

一是，優化資產結構，挖掘經營潛力。為提高自身的營收造血能力，投融資平臺應積極整合公司資產，挖掘資產的經營潛力，通過多種形式不斷完善豐富業務資產結構，提高經營性資產的占比，以商業性收入來彌補公益性項目的資金需求，逐步形成良性循環，實現資金的有效周轉，完善平臺償債機制和能力。

二是，增強運作資本的能力。政府投融資平臺在優化資產結構的同時，還需要提高對自身資本的經營運作能力，盤活公司資產。通過對已有項目的整合，提升平臺資本獲利能力，并通過與社會資本和民間資本的融合，優化投融資平臺資本結構，增強資本運作，擴大資金來源。

（四）優化債務結構，加強風險管理

融資風險的把控直接關系到平臺的正常運營，但目前地方政府投融資平臺以銀行貸款為主的融資結構存在潛在的風險。只有合理的債務結構，和多樣的融資方式，才能夠降低資產負債率，優化平臺的資產負債結構，降低償債風險。

一是，做好存量負債管理，優化結構。平臺公司對于現有存量負債，可以通過債務重組、置換來盤活存量政府債務，比如選擇資金成本低的國家政策性資金，以降低平臺風險，為后續融資騰出風險管控的時間和空間。另外加強對債務的全過程管理，嚴控投融資風險和債務違約風險。

二是，優化新增融資結構，降低資產負債率。在新增融資時，平臺公司可以創新投融資方式，例如可通過權益融資等直接融資的方式來降低負債率和融資成本；積極吸收社會和民間資本加入，發揮協同效應。

三是，強化風險監督，防范債務風險。地方政府投融資平臺應建設風險評估和預警體系，有效識別各種投融資風險，并進行全方位監控，密切關注平臺所面對的各種內外部環境因素的變化，及時識別潛在風險，并制定有效地應對措施。

三、結語

地方政府投融資平臺的轉型，是順應新常態的要求，可以更好地服務于地方經濟發展。由于轉型升級涉及到多方面內容，要推動地方政府投融資平臺的轉型，需要統籌兼顧，從結構優化、公司治理、優化債務、增強資本運作等方面入手，把握好整體轉型方向，將政府投融資平臺轉型升級為專業且營運能力更強的平臺，更好地發揮它們對地方社會發展的引導作用。