內蒙古勞動就業發展歷程與實踐探索

張敏

就業是“民生之本、穩定之基”，事關政治、經濟、社會和生態的發展，事關人民群眾生活水平的提高。從1947年內蒙古自治區政府成立到2019年，內蒙古經濟社會發生根本性變革，勞動就業管理制度經歷了逐步建立、完善和鞏固的過程。這一過程記錄了新中國成立七十年來國家興旺、民族團結、邊疆穩定的強盛發展之路。

新中國七十年內蒙古勞動就業制度變遷歷程

（一）“統招統配”就業制度確立階段（1949-1956）

建國初期，自治區貫徹國家“包下來”的就業政策，[1]組建勞動就業委員會，采取介紹就業、轉業訓練、生活救濟、臨時安置等方式，基本上平穩地解決了解放前遺留下來的舊公教人員、失業工人和知識分子的就業問題。

從1953年開始，內蒙古自治區進入了“一化三改”的社會主義改造和建設階段，自治區人民政府勞動用工制度開始向“統包統配”的軌道上轉移，即規定企業招工統一由勞動部管理，企業之間勞力的余缺調劑主要由主管產業部門在本系統內進行;機關和事業單位招用人員報當地勞動部門備案。1955年，勞動部正式規定了勞動力統一招收和調配的基本原則、辦法和勞動部門的管理權限，到1956年前后，伴隨著糧食的計劃收購和計劃供應、市鎮糧食定量供應的制度，和由于城鄉分割派生出的戶籍登記制度，徹底打破勞動力流動就業規律，全國基本上不存在一般意義上的勞動力市場。基本上建成了以國家為責任主體，政府獨立承擔創業就業機會與崗位的責任，城鄉就業完全隔絕的就業形勢。

（二）城鄉勞動力對流階段（1957-1978）

1957-1978年間，中國傳統計劃經濟體制雖然受到政治運動和市場因素的沖擊，但是一再被政府強化和固化。[2]在社會主義改造時期，國家把內蒙古自治區列為重點建設地區之一，以包鋼為中心的包頭工業基地、大興安嶺森林工業基地以及鐵路工程建設和后來的“大躍進”運動，吸引大批內地員工自行涌入內蒙古自治區。到1960年底，累計有近百萬區外人員自行流入內蒙古自治區，占全區總人口9%。

內蒙古自治區作為全國城市知識青年上山下鄉的主要安置地區之一，開始大批接收區外城市知識青年。1964-1979年的十五年間，全區共接收和安置城鎮下鄉知識青年41.6萬人，其中區外下鄉知識青年9.9萬人，區內知識青年31.7萬人。僅1968年和1969年，即安置近21萬人，占十五年安置總數的50.4%。

“文化大革命”初期，自治區勞動行政管理工作處于癱瘓狀態，臨時工制度被批判為“修正主義路線的產物”。1972年，自治區有近20萬國有企業臨時工被轉為固定工，使只有在國有企業工作才算就業的觀念和統包統配的用工制度得以進一步強化。

（三）“三結合”就業制度階段（1979-1994）

改革開放初期，在知青返城和城鎮新增勞動力數量遠遠超過了城鎮經濟的吸納能力，城鎮就業出現困境的情況下，1980年全國勞動工作會議提出“三結合”就業方針，作為黨的十一屆三中全會提出的多種經濟形式并存的經濟政策在就業工作上的具體體現，是我國就業理論和就業政策的重大突破，標志著就業管理體制改革的開始?！叭Y合”就業方針突破了統包統配的就業模式，改變了單純依靠國有企業安置就業的局面，即在國家統籌規范和指導下，實行勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合。在“三結合”就業方針下，有些地方開始試點和推進勞動合同制，促進全國的就業結構出現積極的變化。

1980年11月，自治區人民政府召開全區勞動就業工作會議，明確提出主要依靠發展集體經濟和個體經營解決城鎮待業青年安置問題的指導方針。僅1981年，全區共安置城鎮待業人員34.5萬人，全區城鎮失業率從1979年的15.01%降到1985年的3.97%，六年中累計安置152萬人，使多年積累下來的就業問題得到較好的解決。

（四）勞動保障制度法制化建設階段（1994-2007）

隨著我國經濟改革的不斷深入，勞動就業制度也發生了深刻變革。1994年，《中華人民共和國勞動法》正式頒布實施，從法律層面明確了勞動合同制度的性質和地位，勞動工作走上依法調整勞動關系，維護勞動者合法權益，建立勞動社會保障制度的軌道。到1997年底，全國實行勞動合同制的城鎮職工已達到10728.1萬人，占同口徑職工總數的97.5%，[3]2000年，內蒙古自治區勞動和社會保障廳成立，標志著自治區勞動工作從只針對全民所有制和部分城鎮集體所有制企業職工的單純行政管理轉入統籌城鄉就業的管理軌道。在職能方面，強化了促進再就業、增加社會保障職能和維護用人單位和勞動者的合法權益的作用，不再對企業用工和企業內部工資分配進行直接干預，標志著企業自主用人、勞動者自主擇業的新型用人制度已全面建立。[4]

（五）覆蓋城鄉的公共就業服務體系形成階段（2007-2019）

2007年頒布的《就業促進法》和2015年再次修訂的《就業促進法》都強化了政府促進就業的責任，促進政府由管理職能向服務職能轉變，加快建立與金融形勢相適應的以穩定就業和擴大就業工作為目標的公共就業服務體系建設步伐。這一時期的就業工作特點是以明確政府職責、建立促進就業工作機制為特征，為積極就業政策的長期實施提供了法律保障?！秲让晒抛灾螀^就業促進實施條例》出臺后，全區在法律層面規定的公共就業服務制度框架下構建了從自治區到嘎查（村）五級貫通、覆蓋城鄉的公共就業服務網絡，確立了免費提供政策咨詢、信息發布、職業指導、職業介紹、創業服務等的基本公共就業服務制度，標志著我區公共就業服務制度框架基本設立，適應市場經濟環境且覆蓋城鄉的就業服務體系基本完成。

新中國七十年內蒙古勞動就業工作主要成效

自1947年建區以來，內蒙古自治區經歷了多次行政區劃調整，人口和土地面積均因區劃調整出現不同時期的數據而無法進行簡單的縱向比較，所以本文選取不同階段的典型就業和收入數據進行對比分析，盡可能呈現出內蒙古自治區就業工作全貌。總的來看，全區就業工作總體平穩，特別是黨的十八大以來，在經濟進入新常態的宏觀背景下，全區不斷堅定信心、深化改革，深刻把握就業工作規律，就業形勢呈現了穩中向好的態勢。

（一）就業總量不斷擴大，就業形勢趨于平穩

新中國成立初期，為了解決解放前遺留的大批失業人員的就業問題，自治區在重點發展林、牧、農的同時，大力發展工、副、礦業，使全區的國民經濟得到了較快的恢復和發展，經濟結構發生了顯著的變化，職工隊伍得以迅速擴大，職工人數由1949年的7.1萬人增加到1952年的16.9萬人，三年間安排就業人員9.8萬人。[5]1953年第一個五年計劃開始，大批專業技術人才、熟練工人和干部支援內蒙古自治區的邊疆建設，自治區職工隊伍迅速壯大。“文化大革命”十年里，全區社會秩序混亂，生產和各項事業陷于癱瘓的境地，上山下鄉和廠礦招工雙向對流形成了史無前例的城鄉勞動力逆向流動。改革開放后，隨著各項工作步入正軌，城鎮待業人員就業問題日趨緩和。

據1982年第三次全國人口普查資料，全區常住人口約1927萬人，其中就業人口不到763萬人，就業人口比重僅為39.6%，但經過改革開放四十年的長期努力，全區就業人員總數由1978年末的652.8萬人增加到2017年末的1424.9萬人，增加772.1萬人。城鎮新增就業自2003年建立統計制度以來，年均新增就業人數達到23.51萬人以上。登記失業率由1980年的12.62%下降到2018年三季度末的3.58%，一直低于全國水平。

十八大后，自治區始終把就業工作擺在優先位置，想方設法滿足勞動者的就業需求，提升了就業總量，保持了就業形勢的長期穩定。2013-2017年，全區城鎮每年新增就業保持在26萬人以上，城鎮登記失業率長期穩定在4.0%以下，應往屆高校畢業生人數年均突破15萬人，年底總體就業率一直保持在92%以上的較高水平。2014年，自治區第三產業就業人員比重首次超過第一產業，成為吸納就業的主要力量，就業結構形成了“三一二”的格局，服務業快速發展，為擴大就業規模、提升就業質量提供了更大的空間。

（二）就業結構不斷優化，人才隊伍結構逐步趨向合理

新中國成立七十年，內蒙古地區的就業結構隨著產業結構的調整而不斷優化，并在不同階段呈現出不同的特征。在國民經濟恢復期，自治區工農業總產值由1949年的7.3億元增長到1952年的12.2億元，產業工人隊伍得以迅速壯大。從第一個五年計劃開始，各行各業的職工數量得以穩定增長，1957年全區46.1萬就業職工中，從事工業生產9.6萬人，建筑業7.9萬人，農業3.2萬人，運輸、郵電3.8萬人，商業8.6萬人，科教文衛5.6萬人，金融0.8萬人，城市公用0.1萬人，國家機關團體6.5萬人。改革開放后，隨著經濟結構調整優化，一二三產就業人員比例由1978年的67.1∶18.45∶14.45調整為2017年的41.4∶15.8∶42.8，第三產業成為吸納就業的主體，就業人數由1978年的94.3萬人增至2017年的610.7萬人，占全部就業人員的比重由14.5%上升至42.8%，第三產業占主導的“倒金字塔形”就業結構進一步形成。從不同經濟類型看，隨著私營和個體經濟從無到有、從小到大，2017年末城鎮私營企業和個體從業人員達398萬人，占到城鎮就業人員的58.7%，已成為城鎮就業的主要渠道。

（三）勞動力市場機制不斷完善，就業服務體系逐步健全

從“統包統配”到“三結合”，再到勞動合同制改革、就業制度法制化建設和公共就業服務體系建立，自治區與全國同步經歷勞動就業的歷次改革，逐步形成了從管理到服務的職能轉變過程。特別是隨著改革開放不斷深入，勞動就業法制化建設穩步推進，形成了以《勞動法》《就業促進法》《勞動合同法》為統領，以國家積極就業政策為依托，以《內蒙古自治區就業促進條例》《內蒙古自治區勞動合同規定》為補充的比較完善的就業創業法律政策體系，明確了勞動關系各主體的法律地位，以法律的形式規定各類企業實行全員勞動合同制，保障了企業自主用工、個人自主擇業的權利，為勞動力市場的建設奠定了堅實法律基礎;明確了就業工作在經濟社會發展中的突出地位，強化了政府促進就業的責任，完善了市場導向就業機制，為積極就業政策的長期實施提供了法律保障;明確勞動合同雙方當事人的權利和義務，有利于減少勞動爭議，提高勞動者就業質量，構建并發展和諧穩定的勞動關系，徹底打破了計劃經濟體制下的就業模式和就業活力不足的局面，逐步形成了適應社會主義市場經濟發展要求的就業機制。

十八大以來，自治區通過擴大基層調解組織覆蓋范圍，開展農牧民工工資支付、清理整頓人力資源市場秩序、規范用工秩序等3項專項執法檢查，先后出臺《關于推進勞動爭議人民調解工作的意見》《關于全面治理拖欠農牧民工工資問題的實施意見》（內政辦發〔2016〕120號）、《關于進一步加強創業服務體系建設的意見》，保障勞動力市場的主體作用得以不斷加強。統計資料顯示，2016年基層調解組織覆蓋率達到80%;全年全區各級調解仲裁機構共處理案件21256件，其中仲裁機構立案受理12020件，結案率95.4%，涉案金額4.5億元，調解組織受理爭議9236件，調解成功率60.07%，涉及勞動者25233人。截至目前，全區796個蘇木鄉鎮、293個街道辦事處、2159個城鎮社區全部建立勞動保障工作所、站，12191個行政嘎查村配備勞動保障協理員，形成了覆蓋自治區、盟市、旗縣（市、區）、蘇木鄉鎮和嘎查村的五級公共就業服務網絡。

（四）就業質量不斷提高，勞動關系趨于和諧

新中國成立以來，自治區采取多種措施提高職工的科學文化水平，特別是改革開放后，技工學校畢業生列為國家統一分配對象，勞動知識和技術能力重新受到社會的重視，技工學校迅速恢復和發展起來，僅1979年和1980年兩年，全區恢復和新建各類技工學校80所。到1987年，全區工業企業長期（半年以上）參加學習的人員達15928人，比1979年的2455人增長5.49倍。此外，自治區各地區各行業為提高在職職工技術水平，普遍興建了職工培訓中心，大量的大學、中專、技工學校畢業生充實到職業隊伍中，就業職工素質得到普遍提高。

十八大后，自治區按照“推動高質量就業”的要求，采取了一系列政策措施，通過組織實施“就業援助月”、春風行動、高校畢業生就業服務月和服務周、大中城市聯合招聘、“中國創翼”青年創業大賽、“創業內蒙古行動”計劃等重大活動，促進了全區就業質量的顯著提升。為促進就業穩定性，保護勞動者權益，自治區不斷完善職業培訓、就業服務、勞動維權“三位一體”的工作機制，組織開展勞務品牌創建活動，將和諧勞動關系單位評價結果納入社會誠信評價體系，依托鄉鎮蘇木、街道和社區勞動保障工作平臺，建立勞動關系協調員監督制度和勞動關系臺帳以及基礎數據庫，實現對勞動用工及勞動合同制度實施情況的動態管理。據自治區人力資源與社會保障廳的資料統計，2016年全區全年認定和諧勞動關系單位以及模范勞動關系單位總計1557戶，公布勞動保障失信企業21戶。累計掌握工商注冊登記單位基本信息28萬戶，備案職工129.13萬人。當年全區農牧民轉移就業256.7萬人，其中，穩定轉移6個月以上就業人數超過70%。

（五）鼓勵和扶持創新創業，重點群體就業成效明顯

隨著全區勞動就業制度改革不斷深化，就業政策體系和就業服務日趨完善，就業服務對象從安置城鎮待業人員、下崗失業人員，拓展到高校畢業生、農村牧區富余勞動力、就業困難人員、退役士兵等重點群體，工作內容拓展到政策咨詢、就業失業登記、職業培訓、就業援助、創業服務等多方面。

十八大以來，自治區按照“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”的新時代就業方針，針對大學生、農牧民工、就業困難人員等重點就業人群實施積極的就業創業政策。截止到2016年底，全區共建創業發展資金6.1億元，發放創業擔保貸款26.89億元，參加創業培訓人數5.52萬人，培訓后創業成功人數4.54萬人，創業帶動就業崗位15.93萬人;落實“以獎代補”資金7750萬元，獎勵創業園和創業孵化基地34個。至2015年“創業就業工程”和“促進就業三年行動計劃”完美收官之際，全區實現城鎮新增就業26.9萬人，城鎮登記失業率3.65%，13.7萬名高校畢業生實現就業或落實就業去向。針對大學生群體實施大學生創業引領計劃、就業促進計劃、中小企業萬人儲備行動，形成政府激勵創業、社會支持創業、大學生勇于創業的機制和氛圍，從2013年到2017年，全區每年平均有14萬名高校畢業生實現就業或落實就業去向，2014年全年扶持大學生創業5000人;2015年至2017年，扶持3萬名大學生創業，帶動就業10萬人。2015年，自治區重新修訂《就業困難人員認定辦法》，并出臺《公益性崗位開發管理辦法》，對就業困難人員實行精準幫扶，當年實現城鎮失業人員再就業6.11萬人，就業困難人員就業6.67萬人，“零就業”家庭保持動態清零，去產能企業富余職工得到妥善安置，真正做到“就業一人，脫貧一戶”。

內蒙古勞動就業工作經驗總結

新中國成立七十年，內蒙古自治區通過強化政府責任，不斷完善政策協同、資本帶動、就業創業服務等系列機制，保持了就業大局的穩定，為自治區經濟社會發展提供了強有力的支撐。

（一）強化政府責任，把就業作為優先發展戰略

內蒙古黨委政府突出就業的穩定作用，堅持促進就業的責任不放松，相繼出臺《內蒙古自治區人民政府關于進一步做好新形勢下就業創業工作的實施意見》（內政發〔2015〕103號）、《內蒙古自治區人民政府關于做好當前和今后一個時期促進就業工作的實施意見》《就業創業扶貧行動實施方案》《內蒙古自治區人民政府關于“十三五”時期促進就業的意見》《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》《關于進一步做好為農牧民工服務工作的實施意見》等文件，從支持企業穩定就業崗位、發揮政府性融資擔保機構支持小微企業作用、加大創業擔保貸款貼息及獎補政策支持力度、增加重點人群培訓培養力度、加強對困難群體生活補助、開展政策宣傳和就業服務等多個方面深化就業優先戰略，統籌做好高校畢業生等重點群體就業、維護農牧民工勞動保障權益，將各級政府作為促進就業工作責任主體，強化統籌調度、分級預警、分層響應，因地制宜、分類施策地加大政策扶持力度，將各級黨委和政府的思想認識統一到促進就業的工作大局上來。

（二）財政資金持續投入，加大“雙創”工作推進力度

近年來，內蒙古努力克服經濟下行帶來的不利影響，持續實施積極的就業政策，支持發展新就業形態，不斷拓展新就業空間，具有“含金量”的就業政策迭代升級。先后出臺《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于進一步做好以創業帶動就業工作的通知》《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于發展家庭服務業的實施意見》《關于開展自治區級創業型城市創建工作的通知》《關于開展首批創業示范店評選活動的通知》《關于組織實施全區公共就業服務能力建設“萬人培訓項目”的通知》《關于落實家庭服務業從業人員特別培訓計劃》《關于進一步推進創業園和創業孵化基地建設的實施方案》《關于進一步推進就業技能實訓基地的實施方案》《關于創建自治區級創業型盟市旗縣的通知》《關于擴大失業動態監測范圍的通知》《內蒙古自治區人民政府關于加強職業培訓促進就業的意見》《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于援助困難企業穩定就業崗位的意見》《關于做好2015年全國高校畢業生就業創業工作的通知》《關于進一步做好農牧民工服務工作的意見》《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的實施意見》《自治區公益性崗位開發管理辦法》《自治區就業困難人員認定辦法》等，幾乎每一項政策背后都有各級財政就業專項資金的配套和支持。

以2015年為例，全區共建立創業發展資金6.1億元，發放創業擔保貸款26.89億元，實訓基地“以獎代補”資金5250萬元，獎勵32個建設項目;落實創業園和創業孵化基地建設，“以獎代補”資金7750萬元，獎勵34個項目;累計向408家困難企業共計18.82萬人，發放穩崗補貼2.73億元;調整失業、工傷、生育保險費率，全年共減輕企業和職工負擔5.4億元。通過對職業介紹補貼、職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼、社會保險補貼、公益性崗位補貼、就業見習補貼、特定就業政策補助、小額貸款擔保基金和小額擔保貸款貼息等持續的財政投入，營造了良好的創業就業環境，讓大眾創業、萬眾創新的熱潮在草原大地持續升溫。

（三）堅持發展經濟與促進就業良性互動，支持發展新就業形態

2013年，為了穩增長、調結構、擴就業，內蒙古自治區黨委政府因地制宜，提出了獨具特色的“8337發展思路”，依托“清潔能源輸出基地、現代煤化工生產示范基地、有色金屬生產加工和現代裝備制造等新型產業基地、綠色農畜產品生產加工輸出基地、旅游觀光、休閑度假基地五大基地”，全區組織實施“產業發展促進就業計劃、全民創業帶動就業計劃、重點人群就業計劃、創業就業教育培訓計劃、公共就業服務體系建設計劃”等五大計劃，在全區范圍內全面實施“創業就業工程”。大力扶持就業培訓基地建設，培育技能培訓品牌，加快改善創業環境，強化創業服務，建立了面向全體勞動者的職業技能培訓制度，截止目前，自治區公布110個就業技能培訓品牌、21個知名品牌，盟市認定229個特色培訓品牌。

2016年，內蒙古著力開展優化要素配置，提高供給質量，深化“三去一降一補”為主的供給側結構性改革，相應地，全區組織制定鋼鐵、煤炭行業去產能職工分流安置實施意見和方案、開展自治區內東西部勞務對接、京蒙等周邊勞務合作，強化就業援助，引導全民積極投身于旅游業、家庭服務業、現代物流業、文化信息產業、金融業、互聯網商貿等新興服務業中，依托這些行業和產業，或創業，或就業，形成發展經濟與促進就業的良性互動、調整產業結構與提高就業質量互促共進的良好局面。

（四）突出重點群體，精準施策 ，精準發力

高校畢業生就業、農村牧區富余勞動力、就業困難人員和復轉軍人始終是全區就業工作的重點群體，針對重點群體的不同特點，全區在“一個突出、三個加大”下功夫，精準施策，精準發力?！耙粋€突出”，就是突出重點群體，“三個加大”，就是加大減負、加大培訓、加大保障。減負方面，按照自治區2015年修訂的《就業困難人員認定辦法》，凡是符合規定的就業困難人員，在《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于援助困難企業穩定就業崗位的意見》《關于做好2015年全國高校畢業生就業創業工作的通知》《關于進一步做好農牧民工服務工作的意見》等文件中都有相應條例對企業和個人實行利息減免或給予補貼減負。培訓方面，內蒙古近幾年更加注重整合資源，提高培訓的針對性和實效性。自2014年起組織實施就業技能實訓基地的認定評估工作，大力開展訂單、定向和定崗式培訓，培育和打造了自治區就業技能培訓特色品牌。加大保障方面，自治區人力資源社會保障系統全力推進就業扶貧工作，千方百計促進農村建檔立卡貧困勞動力通過就業實現增收，并逐級細化分解到盟市、旗縣和蘇木鄉鎮和貧困嘎查村，推動基層抓好各項就業扶貧任務落實。在全區范圍內開展了“就業扶貧，幫困脫貧”為主題的“就業扶貧行動日”系列活動，各級公共就業服務機構積極為農村建檔立卡貧困勞動者送政策、送信息、送服務、送崗位，幫助其就業脫貧，通過實施“六個進村入戶”促進貧困勞動者就業創業脫貧。

參考文獻

[1]中央人民政府政務院.關于勞動就業問題的決定，1952年.

[2]趙凌云.1949-1978年間中國傳統計劃經濟體制產生、演變與轉變的內在邏輯[J].中國經濟史研究，2009年第3期.

[3]高書生.中國就業體制改革二十年[J].中州古跡出版社，1998年版，第73頁.

[4]胡鞍鋼，程永宏.從計劃體制轉向市場機制：對中國就業政策的評估（1949-2001年）[J].國情報告（第五卷），2002年.

[5]蘇學生.職工隊伍不斷發展壯大[M].奮進的內蒙古，中國統計出版社，1989年7月第1版.

作者簡介

張 敏 內蒙古社會科學院公共管理研究所副研究員，研究方向為公共服務