管理公共風險，財政政策的新思路

劉尚希

剛剛結束的中央經濟工作會議對財政政策有新的表述，在“繼續實施積極的財政政策”的情況下，要大力提質增效，而去年的表述是“要加力提效”。同時，會議特別強調要保障重點領域的支出，特別是對基層的工資、運轉和基本民生，也就是“三保”要放到更加重要的位置，要壓縮一般性支出。可見，在經濟下行大幅減稅降費的背景下，積極的財政政策也有了一些微妙的變化，這種變化不僅僅體現在它的表述上，更多是在它的內容以及實施方式上。

財政政策同時也是社會政策

我們過去對財政政策的理解主要基于需求管理的分析框架。從這一角度來說，財政政策的作用就是熨平經濟波動，也叫反周期或者逆周期調節。從中央經濟工作會議的最新表述可以看出，財政政策不僅要在經濟領域，更要在社會領域發揮積極作用；它既是經濟政策，也是社會政策，這就是當前財政政策的基本特點。

中國現階段發展面臨諸多的不確定性，不僅有需求的問題，也有供給的問題。如果財政政策還是按照傳統老一套僅僅調節需求，是遠遠不夠的。現在的財政政策已經從純粹的經濟政策變成同時也是社會政策，在社會領域發揮作用。從更高層面來分析，財政政策從需求管理、供給管理，轉向了風險管理，這個風險不是市場領域的風險，而是公共風險，涵蓋了經濟不穩定的風險、經濟動能不足的風險、社會貧富差距大帶來的社會不穩定的風險，等等。對公共風險加以管理，這才是現代財政的基本職能。

風險社會需要管理風險

從當前社會大背景看，我們處于風險社會這一人類社會發展新的歷史時期。風險社會的概念是一名德國社會學家提出來的，他認為，世界已經從過去的農業社會、后來的工業社會、現在常說的信息社會，進入到了風險社會。風險社會的基本特征就是不確定性。這種不確定性不是體現在某個領域、某個方面，而是體現在國家發展的不確定性，以及全球發展的不確定性。如果世界本來就是不確定的，我們的發展就需要為國家和人類文明構建出一種確定性。

在風險社會這個大背景下，財政政策的使命就應當是風險管理。風險是分層次的，有個體的風險、市場的風險，對于國家發展來說，風險就應當是公共風險，公共風險如何防范，如何化解，從而降低社會面臨的不確定性，這需要靠制度，也要靠政策。政策多從短期角度考慮問題，制度更多從戰略上解決問題。

我們過去的財政模式叫公共財政，現在叫現代財政，內涵是不一樣的。在一個特定的改革時期，我們特別強調財政的公共性，以處理好政府與市場的關系。而十八屆三中全會之后我們提出的是現代財政，財政改革的目標就是建立現代財政制度。

現代財政是綜合性的，歸結為一點就是“人”，要從人的角度來思考所有問題。政府與市場的關系指向的是物，追求創造財富的效率，實現更快的經濟增長。現代財政指向的是人。現實中遇到的諸多風險問題，迫使我們不得不更加重視“人”。比如發展新動能靠什么？靠知識，靠技術。知識和技術都來自于人。現在人口老齡化帶來的風險，還有工業化、城鎮化帶來的人口流動、公共服務與人的脫節，等等。

所以，現在轉向以人為本的邏輯，更多是因為我們遇到了許多原來不曾遇到的風險，要構建發展確定性，需要更多考慮風險問題。從物來考慮，就是追求GDP，這帶來了一系列問題，只有轉到以人為本來考慮問題，才可能從根本化解當前的風險。因為發展動力建立在人身上，需要通過人力資本的積累、人力資本質量的提高、人力資本積累更加平等去促進高質量的發展。

現代財政以人為本

高質量的發展是什么，我們可以從什么不是高質量發展的角度思考。至少有三個類型的發展不是我們想要的：低技術含量的發展、少數人富裕的發展，以及與環境不友好的發展。只有著眼于人，才能避免這樣的低質量發展。

現代財政是以人為本，圍繞人做文章，圍繞人的基本權利做文章，這就涉及到很多與社會體制密切相關的問題。當前社會領域的很多問題解決還是滯后的。比如人的身份問題，首先是戶籍問題，是農村戶口還是城市戶口，是編制內還是編制外，是干部還是工人，都是身份問題。因為身份問題導致的差距不但沒有縮小，反而在拉大。這些問題給我們的整體發展帶來了不確定性。

中國發展到現在已經是一個整體性的發展，僅靠GDP不能解決所有問題，各方面都得協調發展，整體發展的特征越來越明顯，就像一個人既要長個也要長經驗，還要長知識、長能力，一個國家的發展也是如此。隨著發展的持續轉型升級和爬坡過坎，其中的不確定性會越來越大，這就會產生公共風險，諸如經濟領域、社會領域、環境領域的風險，這恰恰是財政政策需要關注的問題。

所以，當前的財政政策應該從需求管理的框架中擺脫出來，轉向風險管理，為我們的發展注入確定性，降低公共風險的水平，從而使生產的成本、生活的成本都能夠大大降低。

風險和成本可以說是一體兩面。比如誠信是一個社會風險問題，誠信風險，對企業來說帶來的成本就會大大增加。再比如社會保障問題。人老了沒有收入，社會需要通過養老保險制度為老人們提供一個安享晚年的確定性，化解人退休后的風險。不然，這種生活風險將給整個社會帶來巨大的成本。

從這個意義上講，現在的財政政策已經悄悄轉向了風險管理，這是財政政策的重大轉型。只有降低了公共風險，發展的確定性才能構建起來，否則發展就可能在各種不確定性和風險中落入某種陷阱。這方面有很多歷史的經驗教訓可借鑒。只有“構建”了發展的確定性，中國的發展才是有希望的，也才是有前途的。▲

（作者是中國財政科學研究院院長，本文是作者在北大國發院2019中國公共財政論壇上的講話，已經本人審閱）