國內外幾種典型財政支出項目績效評價模式比較研究

張輝

（河南省生產力促進中心，河南 鄭州 450001）

國內外幾種典型財政支出項目績效評價模式比較研究

張輝

（河南省生產力促進中心，河南 鄭州 450001）

國內外比較流行的績效評價體系主要有以美國財政預算績效評價為代表的基于評價問題的評價模式、以中國財政部推薦的財政支出績效評價為代表的基于評價指標的評價模式、以中國國際金融組織貸款項目績效評價為代表的基于評價問題與評價指標相結合的模式，通過對這三種典型績效評價模式的比較研究，進一步明確各種模式適用的條件，并構建了基于評價問題與評價指標相結合的評價體系。

財政支出；績效評價；典型模式；比較研究

1 研究背景

近年來，我國財政支出績效評價理論研究與實踐取得了很大進展。2011年4月2日財政部重新修訂并印發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）（以下簡稱《暫行辦法》），2012年9月21日財政部印發了《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》（財預〔2012〕396號）（以下簡稱《規劃》）。為出臺與國家績效評價制度相銜接的配套政策，2012年河南財政學會向社會公開招標“河南省財政支出績效評價分類指標體系構建與實務操作研究”課題，其中“國內外幾種典型財政支出項目績效評價模式比較研究”是該課題的重要研究內容。

2 三種典型績效評價模式比較研究

基于評價問題、基于評價指標和基于評價問題與基于評價指標相結合等三種績效評價模式，是國內外比較流行的評價模式，具有一定的代表性和典型性。

2.1 基于評價問題的評價模式

以項目評級工具（PART）為代表的美國財政預算績效評價體系，屬于基于評價問題的評價模式。主要評價項目目的和設計、戰略規劃、項目管理和項目成果等四方面內容。由美國行政管理預算局（OMB）設定問題，各個聯邦機構根據評價問題進行回答。每個分項和每個問題滿分為100分，并設置二級權重，采用加權平均法計算評價分值，進行歸一化處理。

2.1.1 優點

2.1.1.1 PART是一個診斷工具，類似于一份調查問卷。所設置的問題無論封閉式的還是開放式的，回答問題時，要進行詳細說明，并給出相應依據。OMB根據答題卡中的描述與績效目標進行對比評價，同時對各個機構為完成目標任務所采取的措施以及哪些措施需要改進等問題做出詳細的評論，給予了評價人員較大的自由裁量權。

2.1.1.2 對預算申請者而言，PART是預算編制必須回應的基本問題，引導申請者對項目進行徹底的反思和理性的建構；對項目審核者而言，PART提供了一個審核預算的基本框架，審核者可以從任何一部分的任何一個問題入手，也可以從項目的目的和設計、戰略計劃、項目管理、項目成果四個方面實施系統評價；對立法者和社會公眾而言，如果PART的回答簡潔明確，依據充分，它便成為一條理解預算進而問責預算的道路。

該評價體系操作簡單，評價周期短，各個機構工作情況能夠及時得到反饋信息，進而迅速識別問題、解決問題，以提高管理績效。從某種意義上講，PART是一座連接預算參與各方的橋，在這座橋上，預算變得透明且可理解，客觀公正的預算參與和決策成為可能。

2.1.2 局限性

運用PART進行績效評價的前提是建立以結果為導向的監測與評價體系，要求具備民主的政治體制、優良的實證研究傳統、訓練有素的公務員，以及高效的管理體系和機構。在項目管理層面，項目目標、實施計劃、監測指標、里程碑等比較明確，形成較完整的前評價、過程監測、完工驗收和跟蹤評價機制。目前，我國處于漸進式預算績效管理改革階段，現行預算管理中投入控制型預算支出管理模式仍占據重要地位，建立以結果為導向的監測與評價體系需要的統計系統、數據和預算體系等還有不小差距。

但是，我們可以在條件相對成熟的地區進行試點。比如，上海市閔行區采用PART進行的財政支出績效評價試點對于我國預算績效管理改革具有重要的理論價值和實踐意義。

2.2 基于評價指標的評價模式

財政部在《暫行辦法》和《規劃》中推薦的財政支出項目績效評價采用的是定量分析與定性分析相結合的綜合評價法，是基于評價指標的評價模式，包括項目決策、項目管理和項目績效等三方面的內容，或者投入、過程、產出、效果等四方面的內容。

2.2.1 優點

表 1 三種典型評價模式比較

2.2.1.1 定量分析與定性分析相結合的綜合評價法是在應用比較廣泛的評價方法，通過無量綱化，將定性指標“定量”化，然后歸一化處理計算評分，簡單、直觀。

2.2.1.2 財政支出項目績效評價設置了共性指標和個性指標，個性指標是針對項目特點設定的，適用于對不同項目的業績評價指標。

2.2.2 局限性

2.2.2.1 評價標準：僅少數指標的評分標準設置為區間值，絕大部分指標的評分標準設置為固定值，評價人員自由裁量權不夠。評價工作重點就是計算評價指標的“量”，而不是判斷評價指標完成的“質”。該類評價指標體系實質上是評分表，過分強調定量評價，忽視了對評分背后績效目標完成質量問題和管理問題的分析。

2.2.2.2 評分方法：所有評價指標未設置權重，上層指標得分等于下層指標評分的和。上下層指標的關系就是加法關系，下層指標相對于上層指標的重要性（即權重）不直觀、不科學，缺乏權威性。

2.2.2.3 評價指標分類：雖然財政支出項目績效評價設置了共性指標和個性指標，但仍難以反映項目進展階段、項目產出性質、項目領域等特點。

2.3 基于評價問題與基于評價指標相結合的評價模式

國際金融組織貸款項目績效評價與我國財政支出項目績效評價的評價原則、評價準則、評價方法的原理基本相同，主要不同之處在于國際金融組織貸款項目績效評價的指標體系是在問題的基礎上建立的，由評價者根據不同項目而自主設定，不存在所有項目都適用的共性指標，是基于評價問題與基于評價指標相結合的評價模式。國際發展評價制定了相關性、效率、效果、可持續性和影響等發展援助項目五項評價準則，我國國際金融組織貸款項目績效評價采用了發展評價的相關性、效率、效果和可持續性等四項評價準則。

2.3.1 優點

2.3.1.1 國金組織績效評價體系體現了以結果為導向的理念，注重投入—產出過程，更加注重項目的效率與效果。

2.3.1.2 在基于評價問題的基礎上開發評價指標，更注重體現項目的特性，實現了評價問題與評價指標的有機結合，具有較高的靈活性和針對性。

2.3.1.3 關注關鍵評價問題及績效分析，有利于發現問題，分析并解決問題。

2.3.1.4 關注評價證據、信息來源和信息的采集方式，使評價證據更加完整、充分和具有針對性，提高了評價的有效性。

2.3.2 局限性

2.3.2.1 國際金融組織貸款項目績效評價需要針對關鍵問題開發指標，這要求評價人員具有較高的評價經驗和水平。該評價模式對于打捆或子項目較多的大項目較為適用，對于一批項目投資額度小、差異大，并進行綜合排序的評價不適用。

2.3.2.2 先設計評價框架，上報財政部門認可，然后進行具體的評價過程。程序復雜，耗時長。

2.3.2.3 采用3分制，分值之間差別太小，績效分級困難。

3 基于評價問題與評價指標相結合的評價體系構建

通過對三種典型評價模式的比較研究，建議采用基于評價問題與評價指標相結合的評價體系。

3.1 評價體系設計原則

一是在“公共財政框架體系”內，構建“基于預算績效的財政支出績效評價體系”。二是在“以結果為導向的監測與評價”的邏輯框架內，研究績效評價的關鍵要素。三是按照“既對財政支出主體進行評價，又對財政支出客體進行評價”的要求，進行績效評價分類。

3.2 評價指標體系的結構

評價指標體系由評價準則（或內容）、關鍵評價問題和評價指標三部分組成，并分別設置權重Ai、Aj、Al。指標層分A、B、C、D四個評價等級標準，評價人員依據評價標準對每個指標評分Aijm，然后歸一化處理計算關鍵評價問題、評價準則（或內容）和整個項目的分值。

評分計算方法：

3.2.1 評價指標分值由評價人員根據評價等級標準打分。

3.3 評價準則（或內容）

目前，財政支出項目績效評價工作還處于起步階段，過于寬泛的評價內容會導致操作性不足。建議項目績效評價的內容以財政部推薦的績效評價指標體系為基礎，適當借鑒國際發展評價、PART的經驗，應包括以下幾個方面：

3.3.1 項目目標和設計。

3.3.2 項目計劃。

3.3.3 項目管理。

3.3.4 項目產出及成果。

3.3.5 項目的可持續性。

3.4 關鍵評價問題

一般采用MECE（獨立、完全）分析法，將評價內容分解為“關鍵問題”和“子問題”（或指標），分解到可清楚所需要的信息為止，做到不重疊、不遺漏，各部分之間相互獨立、所有部分完全窮盡。

3.4.1 項目目標和設計

設計了項目的“目標是否明確”、“預算是否合理”、“設計是否科學”等3個關鍵評價問題，并進一步細化為9個子問題。

3.4.2 項目計劃

設計了項目“是否有結果導向的長期績效指標”、“是否有明確的責任主體”、“是否有檢查項目計劃的機制或者措施”等3個關鍵評價問題，并進一步細化為7個子問題。

3.4.3 項目管理

設計了項目“實施進度是否與計劃進度吻合”、“是否有切實可行的改進措施”、“項目管理責任是否明確”、“是否有效的財務管理辦法”等4個關鍵評價問題，并進一步細化為12個子問題。

3.4.4 項目產出及成果

設計了項目“是否實現了所有的預期產出”、“項目是否實現了預期目標”等2個關鍵評價問題，并進一步細化為8個子問題。

3.4.5 項目的可持續性

設計了3個關鍵評價問題，考慮到國內開展“項目的可持續性”的評價實踐不多，本評價指標將其列為評價內容，導向意義更大。為便于評價工作的開展，3個關鍵評價問題不再進一步分解若干子問題。主要評價項目的管理和運行機構的設置、人力資源、經費是否滿足項目持續運行的需要？項目的產出能否得到持續地提供、維護和利用？項目制定的政策、制度或者項目運行所依賴的政策、制度能否得到持續地實施？

3.5 評價指標

評價指標是用來回答關鍵問題的一種工具，還影響到其后證據及其來源的確定、證據收集方法的選擇和評價分析等活動，一個關鍵問題可以有若干個評價指標，由評價機構根據項目的具體情況開發。

4 研究結論

本課題構建了基于評價問題與評價指標相結合的財政支出項目績效評價體系基本框架，包括5方面的評價內容，并將評價內容結構化為15個關鍵評價問題、36個子問題。

[1]財政部.外國政府貸款項目績效評價暫行辦法（財金〔2008〕24號）[Z].2008-02-25.

[2]財政部.國際金融組織貸款贈款項目績效評價管理辦法（財際〔2013〕5號）[Z].2013-02-18.

[3]財政部.財政支出績效評價管理暫行辦法（財預〔2011〕285號）[Z].2011-04-02.

[4]財政部.預算績效管理工作規劃（2012-2015年）（財預〔2012〕396號）[Z].2012-09-21.

[5]財政部.關于印發《預算績效評價共性指標體系框架》的通知（財預〔2013〕53號）[Z].2013-04-21.

[6]財政部財政科學研究所.美國政府績效評價體系[M].北京：經濟管理出版社，2004.

[7]財政部國際司.國際金融組織貸款項目績效評價操作指南[M].北京：經濟科學出版社，2010.

[8]項勇.多指標綜合評估法的局限性[J].河南科技，2002，（06上）：26-27.

[9]項勇.財政支出績效管理框架體系研究[J].河南財政稅務高等專科學校學報，2010，24（03）：1-5.

[10]項勇.主權外債項目績效評價評述[J].河南財政稅務高等專科學校學報，2011，25（02）：1-4.

F812.45

A

1671-0037（2014）06-14-2.5

本文系2012年河南省財政理論招標課題“河南省財政支出績效評價分類指標體系構建與實務操作研究”成果之一，課題編號為（HC201201-1）。

張輝（1971.9-），男，工程師，研究方向：技術經濟評價與項目管理。