精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目收益分配模式研究

(西南科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 四川 綿陽 621010)

一、引言

2016年11月23日國務(wù)院印發(fā)并實施《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，其中提出了要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，廣泛動員社會資源，在扶貧開發(fā)中推廣政府與社會資本合作等模式。2018年2月6日，財政部公布了《第四批示范項目分析報告》，第四批示范項目共396個，投資總額7 588.44億元。第四批示范項目最大的亮點在于突出了PPP扶貧工作，其中有68個連片扶貧開發(fā)地區(qū)的項目，投資規(guī)模1 855億元，占示范項目投資總額的24.45%，第四批PPP示范項目與黨的十九大報告中的“深入實施東西部扶貧協(xié)作，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)”要求保持高度一致。

二、PPP項目收益分配模式

目前，PPP項目中收益分配模式主要分為三種，即政府付費、使用者付費和可行性缺口補助。政府付費(Government Payment)是指政府購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的支付方式，一般適用于市政道路、綜合流域治理等領(lǐng)域。政府付費表現(xiàn)為固定收益形式，政府根據(jù)項目初始投資情況給予相應(yīng)的建設(shè)成本補助。使用者付費(User Charges)是指由消費者購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的支付方式，適用于項目使用需求能夠預(yù)測、收費實際可操作的情形。使用者付費主要是變動收益形式，一般根據(jù)政府設(shè)定的行業(yè)統(tǒng)一定價進行收費，項目收益隨使用量變動而變動。可行性缺口補助(Viability Gap Funding，簡稱VGF)是指消費者使用量不足，項目公司無法實現(xiàn)其要求的最低收益時，由政府給予項目公司一定補助，以彌補其不足收益部分。可行性缺口補助是一種折中選擇，具有較強的靈活性，通常用于項目投資回收期長、盈利性較差、公益性強的項目。可行性缺口補助包括固定和變動收益形式，政府根據(jù)項目運營情況，在消費者使用量不足情況下，給予相應(yīng)補助，保證社會資本的最低收益要求。另外，當(dāng)項目收益超過預(yù)期收益時，基于PPP項目公共服務(wù)的屬性，確保社會資本盈利但不暴利，還可以考慮設(shè)定限制超額利潤的機制，比如約定投資收益率上限等，對超出上限的部分進行協(xié)議分配，用于扶貧工作，可以有效實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧PPP項目的社會效益。

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目主要采用可行性缺口補助，這是由項目本身的扶貧性質(zhì)所致，基于精準(zhǔn)扶貧的PPP項目強調(diào)項目扶貧收益，社會資本的收益率受到一定削弱。政府補助和激勵收益對社會資本具有重要影響，因此，基于精準(zhǔn)扶貧的PPP項目廣泛采用可行性缺口補助模式。

三、精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目特性

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目具有三個特性：益貧性、效率性和盈利性。

(一)益貧性

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目的最大的特點是益貧性。PPP 模式使政府和社會資本優(yōu)勢互補，擴大了市場配置資源的范圍和途徑，既充分發(fā)揮市場機制的活力，又有效避免社會資本扶貧不夠精準(zhǔn)的弊端，提高了社會資本的利用效率，激發(fā)了市場活力。原本主要集中于公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目，在精準(zhǔn)扶貧政策背景下，在項目的適用范圍、受益對象等方面更強調(diào)扶貧性質(zhì)，在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的同時，要求達到或者有利于實現(xiàn)項目區(qū)域的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，這也是精準(zhǔn)扶貧背景下PPP項目益貧性的體現(xiàn)之一。同時，政府公共部門的服務(wù)及監(jiān)督職能也能激發(fā)社會資本在建設(shè)經(jīng)營等方面的優(yōu)勢，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

(二)效率性

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目要求效率性。《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》提出發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，在扶貧開發(fā)中推廣政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)、社會組織與企業(yè)合作等模式。2020年脫貧攻堅戰(zhàn)略的完成勢在必得，這對精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目提出了挑戰(zhàn)，效率性是PPP項目的必然要求。PPP項目建設(shè)運營期長、投資回收期長，在短時期內(nèi)收益效果不明顯，公共服務(wù)項目的受益期往往較長且見效緩慢，但受益也更為巨大和深遠。為契合脫貧攻堅戰(zhàn)略要求，企業(yè)應(yīng)當(dāng)注重PPP項目的效率性，避免項目落地難、爛尾多、虧損大等情況出現(xiàn)，完善項目全生命周期監(jiān)督和審計機制，切實保障項目的有效實施與運營。

(三)盈利性

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目不僅要滿足益貧性，更要滿足盈利性，作為社會資本方，其根本目的在于盈利。PPP項目主要運用于公共服務(wù)領(lǐng)域，具有項目周期長、投資大、回收期長、盈利性弱的特點，這是由公共產(chǎn)品本身特性所導(dǎo)致的。PPP項目的盈利性遭到了削弱，這也是一直以來PPP項目對社會資本的吸引力不足的原因之一。為了實現(xiàn)政府部門與社會資本方的資源互補和利益均衡，精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目必須考慮和保障社會資本方的盈利性，才能有效調(diào)動社會資本參與精準(zhǔn)扶貧的積極性。

四、精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項目收益分配模式

目前，PPP項目的收益分配模式主要分為政府付費、使用者付費和可行性缺口補助。實際中運用較多的是可行性缺口補助，根據(jù)財政部PPP中心2019年8月1日PPP項目實施情況報告顯示，自2014年以來，PPP項目管理庫累計入庫PPP項目9 036個，政府付費、可行性缺口補助和使用者付費類項目分別為622個、5 072個和1 148個，分別占管理庫的6.88%、56.13%和36.99%。政府付費模式雖然前期解決了項目投資的資金問題，但卻難以保障社會資本在項目運營期的盈利，一旦市場需求估計與預(yù)期偏差過大，社會資本面臨的市場風(fēng)險將難以估量，因而該模式在實際中運用很少。使用者付費模式在一定程度上彌補了該缺點，在一定程度上保障了社會資本運營期的盈利性，但社會資本在項目前期所面臨的巨大投資壓力問題卻未得到有效解決。可行性缺口補助模式綜合了兩種模式的特點，是一種折中選擇，體現(xiàn)了政府“實事求是”的項目實施態(tài)度。可行性缺口補助模式的基本立場是“補缺口”，即以預(yù)期的合理投資回報率為基準(zhǔn)，彌補社會資本通過使用者付費不能得到全部回報滿足的缺口部分，但不能使其因此獲得超額利潤。對于政府而言，當(dāng)消費者需求無法彌補項目的投入時，政府需要承擔(dān)一定的消費者需求風(fēng)險，投入一定財政資源，補償社會資本的成本缺口，這一機制對社會資本而言是一種兜底保障，將社會資本的市場風(fēng)險由無限虧損的可能變?yōu)樽罡咛潛p為零。在項目建設(shè)期，社會資本利用自身資金、管理優(yōu)勢和優(yōu)惠政策，有效融資進行項目投資，項目運營期則利用自身管理和運營優(yōu)勢，實現(xiàn)盈利。政府則在項目的建設(shè)運營過程中，提供相關(guān)政策支持和指引，并且按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督項目實施和運營，有效保障公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供，通過實際運營情況和第三方的專業(yè)評估，再對項目進行投資補助或政府付費補助。該模式對于盈利性很難保障的PPP扶貧項目來說，是增加其吸引力的優(yōu)勢所在，一方面既使財政資金得到有效利用，又使社會資本的市場風(fēng)險降低，免去社會資本的后顧之憂。在優(yōu)惠政策和穩(wěn)定收益等政策的保障下，該模式可有效調(diào)動社會資本參與的積極性。因此，精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP模式更適用于可行性缺口補助模式。

五、結(jié)語

目前，我國PPP扶貧項目正處于探索階段，基于精準(zhǔn)扶貧的PPP項目有效實現(xiàn)了利用社會資本的資金和經(jīng)驗優(yōu)勢進行公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)與運營，提高政府提供與管理公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，同時促進了社會資本流通，激發(fā)市場活力。根據(jù)探討，精準(zhǔn)扶貧背景下PPP項目的收益分配模式適合采用可行性缺口補助模式。