徐濤

（臨沂市財政局，山東 臨沂 276037）

一、PPP項目的基本概述

在財政部出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中，對PPP模式的解讀是：在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。PPP模式作為一種長期合作關系，不僅僅是一種融資機制，更是一種管理機制、合作機制。推廣運用PPP模式應堅持“市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏”，既要使社會資本獲得合理回報，又要保證公共利益最大化。

二、我市財政評審參與PPP項目開展情況

按照工作部署，我局對市里開展的PPP項目進行了對接，視項目進展情況、運作模式和職能分工，進行了財政評審。考慮到PPP項目和傳統項目在建設方式、融資方式和經營方式上均存在差別，因此，項目評審方式應當存在區別，不應機械的采取傳統的評審方式。本著“不越位、不缺位”的原則，我們認真分析了具體項目的特點，有針對性地開展了以下工作：

（一）參與PPP模式的考察。考慮到我市開展PPP項目時間較短，無成熟的經驗，為避免多走彎路，采取走出去的方式，到該項工作開展較好的地方去學習。通過現場考察、會議座談、查閱資料等方式，實實在在的學到一些較好的做法。特別在評審方面，由于各地做法不一致，我們通過對比，探索適合我市發展的模式。

（二）審核PPP項目實施方案。項目類型不同，其收費定價機制、投資收益水平、風險分配、融資需求等方面也各不相同，PPP的運營模式也就有差別。如，對于污水處理廠等有穩定收入來源的項目，一般多采取BOT（建設-運營-移交）方式；對于城市路橋等基礎設施項目，不能通過經營來實現收益，就無法采用BOT方式，如我市雙嶺路高架橋就采用的是DBFO（設計-建設-融資-運營）模式。運營模式決定了項目的實施方案，也決定了政府最終回購的成本，因此，我們對于PPP項目實施方案，均進行了審核。通過審核，進一步優化方案條款，在公平、合法、合理的前提下，本著契約精神，盡最大可能維護政府的利益。如在雙嶺路高架橋項目中，作為項目公司在實施方案中提出，“項目公司有責任優化設計，因優化設計導致工程量減少所帶來的直接成本減少及對應產生的收益由政府與項目公司按30%：70%的比例分享。”我們考慮到在保證質量、工期和使用功能的前提下優化設計，進一步降低工程造價，對于政府和項目公司屬雙贏，特別是對于項目公司，因降低了成本，減少了投入，更加有利。提出因調整因直接成本減少而對應產生的收益由政府與項目公司的分享比例，政府分享比例應占主要部分的建議。經過協商，最終采納了我們的建議。再如，該方案中還提出財政部門只負責對招標階段工程建設成本控制價進行評審，但我們認為工程建設其他費用和年度管理運營維護成本也是本方案的重要組成部分，如這兩部分不評審，勢必會對財政補貼數造成影響，因此，我們將該條款修改為“財政部門負責對招標階段工程建設成本、工程建設其他費用和年度管理運營維護成本的控制價進行評審。”該條款也得到了采納。

（三）確定PPP項目評審介入節點和方式。因PPP項目的運作方式不同，評審的介入節點和方式也不相同。如雙嶺路高架、臨西十一路道路及綜合管廊和西安路綜合管廊項目，經研究，我們感到這種類型的項目在建設期滿后，是需要政府在經營期內逐年回購（也就是財政需要每年列入預算給予補貼），回購基數是由建設成本構成，如何認定建設成本就成為核心因素。考慮到對于PPP項目，政府既不能干預過多，擾亂了社會資本方的正常經營，又不能放任不管，任由社會資本方漫天要價。因此，我們最終確定財政評審主要負責項目招標限價的審核，社會資本方則通過公開招標或競爭性磋商方式選定，投標報價不得高于招標限價。

三、幾點思考和建議

從我們前期考察并了解的情況看，在PPP項目中，財政評審定位不清晰，做法多樣，位置較為尷尬，從現行規章制度看，也未對該問題予以明確。我們認為，在新的形勢下，對于PPP項目，財政評審應著力解決以下3個問題：

一是“管不管”的問題。目前對于財政評審是否參與PPP項目的意見集中表現為兩種，一種認為PPP項目應突出社會資本方的自主權，政府不應過多介入，投資控制應由企業負責。另一種認為多數PPP項目最終是需要政府補貼的，政府應當全部管起來，財政評審應當全程參與。對于這一問題，我們的理解是不能簡單、機械的用“管不管”一概而論，應視項目具體運作方式，區別對待。我們知道，如果把PPP比做一個筐，那么這個筐可以裝有BOT、BOO、TOT、ROT等眾多方式，而要選擇何種方式，則需要由項目的收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、期滿處置等因素決定。我們認為，不管采用哪種方式，只要涉及財政付費或財政補貼的項目，財政評審就應當參與，應當“管”起來，否則，就意味著財政評審職能上的缺位。

二是“如何管”的問題。PPP項目多數具有建設周期長、涉及領域廣、復雜程度高，不同行業的技術標準和管理要求差異大，專業性強等特點，與政府直接投資的項目不同，因此，財政評審在進行項目管理時，也應當有所區別。財政評審應以提升資金使用效益和公共服務水平為目標，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險應由社會資本方承擔，政策、法律和最低需求風險等有政府承擔。我們認為，在具體評審時可視情況不同，采用兩種評審方式：一種是傳統的評審方式，也就是全過程評審。這種方式適用于建設和運營周期較短（一般在5年左右）、運營期間除財政直接補助外無其他經濟收益或收益較差、前期工作開展的不夠充分，需在建設期進行調整的PPP項目。如我市正在實施的沂河河灣水庫和沂河袁家口子水庫兩個項目，均采用2+3的模式（即2年建設期和3年運營期），其運營期無經營收入，除爭取上級資金外，其余需通過市財政逐年回購，到期移交。對于這種項目，其實質是融資代建，資本方無法通過經營取得收益，財政需兜底，因此，需要評審全程介入。另一種是非傳統的全程評審方式，只需要控制住項目關鍵點，如合同價，及一旦超合同價的制約方式，相當于抓住控制政府風險的“牛鼻子”即可。這種方式適用于建設和運營周期較長（一般在10年左右）、運營期間除財政直接補助外有其他經營收益、前期工作開展較好的PPP項目。如我市地下管廊項目，采用2+10的模式，經營期間有經營收入，如入廊費、維護費等，財政評審主要負責事前預算控制，按中標價簽訂合同后，非經法定程序，超出中標價不予補償，在這種情況下，財政評審就不需要全程參與。

三是“管的好”的問題。財政評審應在PPP項目管理中，充分發揮專業技術優勢，做好參謀助手。一要配合好財政相關科室和行業主管部門，根據政策法規要求，做好項目前期論證工作，綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現激勵相容。二要配合好財政相關科室和行業主管部門，按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素，通過合理設置項目最高限價，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協商原則明確政府和項目公司間的權利與義務。三要按照職責分工，配合好財政相關科室和行業主管部門，在合適的條件下，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。績效評價結果應依法對外公開，接受社會監督。