從產業升級角度解析特色小鎮發展路徑

郭勵 楊雋

（深圳免稅集團，廣東 深圳 518000）

特色小鎮是指國家發展改革委、財政部以及住建部決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，是塊狀經濟和縣域經濟基礎上發展而來的創新經濟模式。2016年7月住建部、發改委、財政部聯合發布的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》標志著特色小鎮成為風口，政府、社會資本等各類生產要素開始集聚，但也隨之出現土地利用存在隨意性盲目性，項目房地產化、負債率過高等亂象。但相比發展過程中存在問題，我們更不應該忽視一座座特色小鎮崛起帶來的積極意義和作用。

在新常態經濟大背景下，特色小鎮的建設首先推動了縣域經濟的發展、推進新型城鎮化建設進度。其次協同推進新型工業化、信息化、農業現代化實現經濟結構升級。再次發力供給側結構性改革，擴大有效供給，提高供給質量，優化產權、融資及流通結構。第四，以生產智能化專業化推動產業創新驅動力的形成。最后通過多樣化、個性化、體驗式供給滿足日益增長的消費需求。

建設特色小鎮，優勢產業是內核，要素整合是關鍵。

一、產業發展角度下的特色小鎮的分類及特征

目前，已經建成或在建的特色小鎮在產業類型上已覆蓋第一、二、三產業；在地域分布上，既涉及中心城市城郊區域，也有在特色村落進行二次開發；在建設基礎上，有在現有行政鎮（村落）進行升級建設的，也有在新區域從零基礎起步的；在產業基礎方面，有依托本地優勢產業進行產業升級，也有產業嵌入型的；在目標受眾方面，有面向行業端的B2B模式、也有面向消費者的B2C模式，也有產業端與消費端結合的B2B2C模式。

特色小鎮按照產業作用、資源整合難度兩個指標可分為三類：第一類是起到城鄉融合和文化保護作用的風俗文旅小鎮。第二類是基于本地傳統產業基礎改造升級的原生型產業小鎮；第三類是作為新興產業引擎的嵌入型科技小鎮。這里所提出的資源整合難度，是指在特色小鎮規劃、設計、落地實施過程中所需要調動整合的制度、資金、產業、智力、區位等各要素的難易程度。一般來說，民俗文旅小鎮和原生型產業小鎮在物理布局、產業資源等要素與嵌入型科技小鎮相比具有基礎優勢。

（一）民俗文旅小鎮推動文化保護，實現城鄉融合

民俗文旅小鎮又可細分為民族聚居類、旅游發展類以及歷史文化類。在2016-2017年住建部公布的第一批、第二批中國特色小鎮名單中，民俗文旅小鎮的占比為66.1%。國家重視發展民俗文旅小鎮的原因有幾點：第一，民俗文旅小鎮有利于通過發展文化產業來合理保護、開發、發揚傳統民族文化，將中華傳統民俗文化轉化為文化生產力。第二，民俗文旅小鎮有利于打造具有地域特色和完備功能的縣域經濟，繁榮農村經濟。第三，民俗文旅小鎮有利于實現城鎮化，能夠帶動農村富余勞動力專業，拓寬農民就業渠道實現增收。

目前，民俗文旅小鎮多基于已有行政鄉鎮（村）獨特的歷史文化資源和特色產業資源，充分發揮“特”的優勢，打造有濃郁地方文化基因，具有極強差異化的不可復制的特色小鎮，多是第一產業與第三產業的融合。民俗文旅小鎮的“特”有幾方面的詮釋：第一是擁有獨特的自然資源，依托當地優勢自然資源完善配套設置，強化休閑旅游屬性，甚至有與康養等新興第三產業結合的潛力。第二是擁有獨特的文化資源。地域民俗文化通過加工提煉能夠實現產業化、商業化表達，形成具有較強觀賞性和商業價值的文化旅游產品。第三是擁有獨特的特色產業資源，通過引入政策、資本等要素，有進一步開發經濟價值。

民俗文旅小鎮的建設要遵循“保護中開發”的原則，要在尊重當地地域文化的基礎上進行再加工，配套設施的建設風格要與當地整體鎮（村）建筑風貌保持一致。

（二）原生型產業小鎮是產業升級的重要抓手

國內許多小鎮通過市場調節自發形成相對集聚的專業市場，這類市場多集聚在中心城市周邊，依托中心城市的資源優勢，具有粗放經營的特點。這類小鎮在國家第一批、第二批特色小鎮中約占17.1%，主要分布在長三角、珠三角等經濟較發達地區，例如海寧皮革時尚小鎮、順德北滘工業設計小鎮等。

原生型產業小鎮具有“塊狀經濟”的諸多特征：即所在地域相對集中且企業密集、基于市場規律自發形成、區域企業間居于產業鏈條上下游關聯性比密切、產品單一且生產專業性強等。此類小鎮具有較成熟的產業資源基礎，可以通過特色小鎮的形式整合資源要素推動本地傳統產業的升級，進行供給側結構性改革，擴大有效供給，滿足消費升級需求。原生型產業小鎮更加重視區位要素和產業供應鏈資源，對交通通達性、上下游資源的整合匹配性要求較高。

（三）嵌入型科技小鎮是新興產業引擎

中國工業體系傳統工業較多，新興產業增長不足，金融保險、計算機服務、生物醫藥、生命醫學等新興產業發展動能不足。在此背景下，嵌入型科技小鎮是實施創新驅動戰略，激活創新要素特別是制度要素的重要產業培育平臺，是新興產業發展的動力引擎。

新興產業作為嵌入式的產業類型，要求最大限度的資源要素整合能力，包括相關創新制度要素、高端產業資源要素、學校及科研院所的智力要素以及知識產業保護為例的法律要素等。這都決定了建設嵌入型科技小鎮的難度最大，不僅是資源協調配置的難度大，還包括物理空間、制度政策、配套設施地從0到1，以及產業側的整合及運營。

二、特色小鎮建設存在問題及發展路徑

截至2018年2月，全國兩批特色小鎮試點共403個，加上各地方創建的省級特色小鎮，數量超過2000多個。在具體的實施過程中，陸續暴露出房地產化、政府負債較高、土地審批隨意性等諸多問題。有些小鎮項目僅停留在概念規劃階段，無法落實實施。有些項目房子蓋了一大片，卻沒有真正形成產業的聚合與發展。有些項目在投入運營后陷入困境，真正形成良性發展的特色小鎮項目較少。究其根本是特色小鎮在建設中各要素的配置方式出現問題。

（一）明確資源要素在各類型特色小鎮中的作用

特色小鎮建設涉及的主體包括政府、項目投資商、產業運營商、規劃設計單位、建設實施單位、高校及科研機構等單位。根據上文對特色小鎮的分類我們可以發現上述資源要素對于不同類型的特色小鎮發揮的作用并不相同，這就要求特色小鎮的建設首先要考慮清楚項目的核心要素排序，明確各要素的責任。

民俗文旅小鎮作為帶有文旅屬性和體驗經濟的形態，其開發的核心是特色文化資源的挖掘與商業化表達的能力，要求豐富文化的表達形式，提升藝術的感染力。民俗文旅小鎮要求項目的投資商與產業運營商要同時具有民俗文化的產業化的能力、小鎮配套改造的能力、園區日常運營及維護的能力。

原生型產業小鎮開發的核心是傳統產業資源的整合與提升的能力，是全面優化產業鏈條上下游組織生產的能力，是產銷平臺對接的能力。只有引入行業的頂級企業才有能力運用市場化手段對區域內產業企業進行倒逼式整合，重塑行業標準，從中國制造演變成中國智造。

而要打造嵌入型科技小鎮，政府首先要有明確的新興產業發展規劃指導意見和相對應的產業政策、招商政策、融資政策等配套政策，要在小鎮建設中起主導作用。此外智力要素是嵌入式科技小鎮打造的關鍵，要引入新興產業有一批優勢技術成果的產業運營商、科研機構、高校研究院。既然是“嵌入”，就要做好充分項目地查考調研，看是否具備“嵌入”的相關條件。

（二）明確特色小鎮建設中資源要素的職責

在特色小鎮建設中要明確資源要素的職責。政府既可以作為資源整合協調一方，也可以作為項目的投資及運營方，政府需要在項目中有明確的定位。部分特色小鎮建設主體多為房地產企業，但并無優勢的產業資源，這也是部分小鎮有園區無產業，陷入房地產化的根本原因。特色小鎮的建設需要強勢的產業運營商深度參與。但需要注意的是，這里提到的產業運營商需要擁有該產業鏈條上下游全方位的資源與話語權，而非只在產業鏈條上的某個環節有優勢，產業鏈條上某環節的優勢并不一定能轉化為對產業上下游的輻射能力。規劃設計單位和建設實施單位要嚴格按照產業發展不同階段的客觀需要輸出成果，切不可一味追求高端化、大規模，脫離產業運營各階段的實際需要。

（三）提升特色小鎮建設階段的科學性

特色小鎮建設大致分為幾個階段：“土地一級開發”階段、項目開發階段、產業鏈整合階段、“二級土地開發”和“配套設置”階段、商業模式運營階段。特色小鎮的建設，必須實現商業運營模式、產業鏈整合規劃、項目概念規劃方案、小鎮分期建設方案、配套設置方案的高度統一，環環緊扣，防止規劃——建造——產業運營等主要階段脫節。

要實現上述各階段的統一，最好形成標準一致、目標一致的項目建設主體。從項目資金來源看，目前特色小鎮的融資渠道可以分為政府資金、社會資金和金融機構三大類。行業普遍認為連通政府基礎設置建設與社會資金的PPP模式有望成為未來產業特色小鎮的主要融資模式。該模式一方面可減輕政府的資金壓力，另一方面有利于激發社會資本參與的積極性。政府、金融機構、產業運營商、地產建設商等基于協議形成統一的特色小鎮建設主體。政府側重于項目中公眾基礎設施建設，社會資本進行產業側的投入。