行政事業單位內部控制建設存在的問題及對策

張春梅

（海南興平會計師事務所（普通合伙），海南 海口 570100）

一、引言

行政事業單位的政府管理職能，賦予了行政事業單位的管理權，如何行使好這些權利，是行政事業單位的職責所在。加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。從一定程度上說，搞好內部控制，能夠起到制度籠子的作用。

行政事業單位內部控制是對單位內部各項經濟活動流程進行梳理的同時，將制衡機制嵌入到業務流程中，以此規范單位內部各項經濟活動，在單位“三重一大”決策機構、崗位分工、職能分配、業務流程等方面形成相互監督、相互制約的機制 。內部控制建設的基本思路為梳理所有經濟活動的業務流程，找出風險點，并針對風險點制定管控措施，將單位制定的各項管理制度通過業務流程連接成一個整體，通過對流程的重新設計和審批、監督機制的有效運行，達到權力制衡、防范風險的目的，因此內部控制建設是加強行政事業單位管理的必然舉措。

二、行政事業單位內部控制相關理論概述

（一）內部控制的概念

內部控制是單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。完善的內部控制體系是規范單位經濟活動合法合規的準則，是防范舞弊的重大措施，是預防腐敗的有效手段。

（二）行政事業單位內部控制建設的重要性

1、行政事業單位管理的內在需要。行政事業單位不以營利為目的，沒有利潤的壓力，在節約成本、提高效率方面相比企業管理相對松散，由于沒有明確的目標導向和衡量標準，為行政事業單位的管理增加了困難。實行行政事業單位內部控制，根據單位業務性質，制定單位管理方面的共性評價指標，根據不同單位業務內容、性質制定適合本單位的業務評價指標，使行政事業單位有目標導向，督促行政事業單位加強管理，提升業績。

行政事業單位的風險意識較為薄弱，其內部控制強調風險管理的重要性，“風險”即經濟活動的實際運行結果與內部控制目標間的差異程度。通過對單位預算、收支、采購、資產管理、建設項目管理、合同管理等業務存在的風險進行評估、分析，最終形成應對風險的措施建議。《行政事業單位內部控制規范》強調單位負責人最終的領導責任，將行政事業單位內部控制提升到“一把手”負責的高度，這對推動內部控制的實施具有積極作用。

2、財政管理提升的需要。行政事業單位的資金運行實行預算管理，財政部門是預算資金的管理部門。行政事業單位負責本部門預算的編制、執行、決算，財政部門負責預算的審批、預算資金的撥付、決算的評價。財政管理規范化重點圍繞制度建立、職責分工、梳理流程和關鍵控制點、監督評價等方面，因此必須重視行政事業單位和財政部門自身的內部控制建設。加強內部控制建設，就是為各單位業務穩步發展運行提供保障，并保障會計記錄、財務報告信息和其他信息的及時、準確、完整。

3、防范舞弊和預防腐敗的需要。行政事業單位沒有營業收入的壓力，其資金運行就是把財政預算資金按既定用途合法合規地支付，內部管理的相對薄弱為舞弊和腐敗留有可乘之機，對權力缺乏有效的監督和制約是滋生腐敗和舞弊的根源所在。內部控制的核心就在于權責分工和相互制約，針對業務流程的不同環節分派不同的部門和人員負責，對重大事項和資金支付由業務主管部門負責申報，根據不同的額度分別由黨委會、領導辦公會、分管領導等審批，實現事前、事中、事后的全過程監控，避免一人獨攬大權，達到相互監督、相互制約的目的。做好單位內部控制建設，會在單位內部形成不愿腐、不敢腐、不能腐的健康理念，在一定意義上對單位人員起到保護作用。

三、行政事業單位內部控制建設存在的問題

（一）從領導層到單位員工對內部控制缺乏足夠認識

行政事業單位的內部控制建設工作一般交由財務部門負責，領導層沒有直接參與到內部控制建設中。行政事業單位的內部控制以財務為主線，將各項業務串聯，以財務的規范性為原則進行各項業務的開展，是財務、業務、風險控制機制有效的融合，所以行政事業單位的內部控制絕不僅僅是財務管理，它基于財務又超越財務，需要單位領導層帶領各部門一起規劃實施才能將內部控制各項政策措施真正落實。由于一些領導層認為內部控制增加了單位員工的工作量，降低了辦事效率，沒有在單位內部展開學習并推動實施；單位員工由于沒有系統學習，內部控制監管體制落實不到位，對內部控制沒有概念。單位的內部控制建設成為了形式，沒有起到制衡、監督的作用。

（二）沒有設立專門的內部控制管理部門

大多行政事業單位內部控制管理部門由財務部門兼管，財務部門在單位內部權限不足，力度不夠，致使內部控制相關工作很難開展。內部控制建設涉及到單位內部各項管理活動，而每一項管理活動又有多個部門參與，需要單位各個部門及部門領導的相互配合。要協調單位內部控制活動的各個部門，設立專門的內部控制管理部門必不可少。例如采購管理，涉及采購的申請、審批、招標、合同簽訂、驗收、付款等環節，涉及的部門包括采購商品使用部門、單位決策審批機構、招投標管理部門、合同管理部門、驗收部門、財務部門等，設立專門的內部控制管理部門的目的就是要實現相關工作的有效銜接。內部控制建設很重要的一點就是對單位進行風險評估，風險評估工作同樣涉及單位內部各項管理活動，這需要由內部控制管理部門主導完成，統一協調各部門進行各項活動的風險評估。因此設立專門的內部控制管理部門是內部控制工作順利開展的基本保障。

（三）內部控制信息化建設程度不高

我國行政事業單位信息化程度相對落后，近幾年，行政事業單位辦公系統基本實現了信息化，但在業務執行過程、部門之間的相互配合、資金運行過程等方面的信息化建設程度還不高。內部控制因為要實現相互制約的目的從而增設了審批流程和控制節點，表面上降低了效率，但如果可以在業務處理環節實現信息化，將大大縮短業務處理的時間，使業務人員有更多的精力嚴格執行內部控制的審批流程，也給審批過程留有更多的時間，減少審批出錯的概率，這樣即實現了內部控制相互制約的目的，又提高了工作效率。

（四）未設立專門的內部控制監督管理部門

行政事業單位內部控制的流程設計要求有監督管理部門的監管，但大多單位監督管理工作由其他部門的員工兼任，沒有設立專門的監督管理部門并配備專門的人員，監督管理制度沒有有效實施，致使監督管理機構的設置成為擺設，沒有發揮應有的作用。單位內部控制建設完善了單位內部管理制度、規范了單位各項活動的流程，要求從領導層到一線員工嚴格執行，制度和流程的執行是否到位需要監督管理部門的監督管理和定期評價。設立專門的內部控制監督管理部門，使員工思想上有約束，對規范全體員工認真執行內部管理制度起到督促作用。內部控制監督管理部門對單位內部控制執行情況的定期評價，有利于找出內部控制的薄弱點，有針對性地對內部控制各項制度、流程進行修訂。

四、行政事業單位內部控制建設的改進建議

（一）組織單位負責人進行內部控制專題學習

首先使單位負責人對內部控制建設有正確的認識：內部控制明確了流程、增加了規程、增加了控制節點，表面上看延長了管理路徑、增加了管理環節，實際上是通過機制上的優化，減少不必要的環節，提高了效率，減少了腐敗行為的發生，在降低經費、減少浪費、減低損失等方面隱形的效益極高。落實單位領導負責制,明確單位負責人在內部控制建設中的領導地位和責任,由單位負責人推動內部控制建設進行。

（二）建立專門機構，對全體員工進行宣傳培訓

成立由負責人任組長的內部控制領導小組，領導班子成員和相關部門領導均為領導小組成員，領導小組全面負責單位內部控制體系建設工作的實施。建立單位內部控制實施機構，指定分管領導，確定牽頭部門和配合部門，集中抽調相關工作人員，具體分工，全力做好內控工作。開展內部控制規范宣傳和培訓工作，充分利用各種資源開展宣傳活動，營造內控氛圍，產生一定影響。組織不同層次的內控培訓，落實到每一個人，調動全員積極性。

（三）加強內部控制信息化建設

內部控制的信息化有利于提高工作效率，在批量處理環節中機器處理的速度和精確性遠大于人類，特別是業務處理過程的信息化，在節省人力、物力的基礎上，會大大提升各業務環節處理的進度，并且會保留完整的業務處理軌跡。因此加強內部控制的信息化建設是十分必要的。行政事業單位的信息化建設需要借助專業機構的力量才能完成，因此需要協調各方面給予信息化建設足夠的預算資金。

（四）設立內部控制監督管理部門

行政事業單位內部控制建設要求設立專門的監督管理部門和定期評價，這為單位內部控制制度的有效實施提供必要的保障。執行過程有監督，執行結果有評價，有助于督促各部門認真執行內部控制制度。設立專門的內部控制監督管理部門并配備專門的人員，對部門人員進行專門培訓，使部門人員對內部控制評價指標有深刻的了解，有利于監督管理有效實施和內部控制評價工作的順利開展。

五、總結

政府職能的改革對行政事業單位的內部控制建設提出了新的要求，內部控制的有效實施是合理保證行政事業單位合法合規運行的有效手段，因此要重視行政事業單位內部控制的建設和落實。通過落實單位“一把手”責任制、設立專門的內部控制領導機構和監督管理部門，推動單位內部控制的有效實施；利用信息化技術，提高單位業務處理的效率和準確性，為單位內部控制的實施提供基礎保障；全員參與，提高行政事業單位的內部控制水平，保證行政事業單位的有效運行。