淺談新時代高校內(nèi)部審計職能定位

章璐一

（江西中醫(yī)藥大學(xué)，江西 南昌 330004）

高校內(nèi)部審計工作經(jīng)過三十多年的不斷發(fā)展，在維護(hù)師生利益、保護(hù)高校資金財產(chǎn)、推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭方面取得了較好的成效，在高校治理體系中起到無可替代的作用。當(dāng)前，黨和國家對內(nèi)部審計的重視達(dá)到了前所未有的高度，2014年在黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，首次將審計監(jiān)督列入八大監(jiān)督體系之列。新的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》自2018年3月1日起正式施行 ，胡澤君審計長在同年9月全國內(nèi)部審計工作座談會上再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)內(nèi)部審計工作是實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋的需要。隨著高校“雙一流”建設(shè)的不斷推進(jìn)和深入，學(xué)校的日常經(jīng)濟(jì)活動日益趨向復(fù)雜，新形勢背景下，高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)該如何應(yīng)對，是擺在高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)面前迫切需要解決的問題。

一、高校內(nèi)部審計職能的發(fā)展

1984年起，我國各大高校根據(jù)原國家教委24號令的要求設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，但是隨著精簡機(jī)構(gòu)等一系列體制改革，許多高校的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)以審計處室和紀(jì)委或者財務(wù)處室合署辦公的形式開展工作。隨著2009年中國內(nèi)部審計協(xié)會《內(nèi)部審計實(shí)務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計》的頒布，許多高校開始單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)。在一系列政策性文件的影響下，高校內(nèi)部審計制度經(jīng)歷了查錯防弊——真實(shí)性檢查——強(qiáng)化內(nèi)部控制三個發(fā)展階段，高校內(nèi)部審計的職能也由原來的單一的再確認(rèn)職能逐步拓展成為集咨詢服務(wù)、評估反饋、鑒證、內(nèi)部控制為一體的高校綜合治理職能。

二、國內(nèi)高校內(nèi)部審計職能定位的現(xiàn)狀及影響其職能作用發(fā)揮的主要障礙

（一）現(xiàn)狀

《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第三條，明確規(guī)定了內(nèi)部審計的范圍、手段及目的。高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)受國家審計機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，因此高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計工作同樣適用于此定位。通過查閱20所本科院校的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，顯示高校的審計工作主要集中在財務(wù)收支審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、基建修繕等工程審計、科研經(jīng)費(fèi)審計和其他專項(xiàng)審計上。據(jù)此分析，現(xiàn)階段國內(nèi)高校內(nèi)部審計職能定位是：1.監(jiān)督預(yù)防，對審計范圍內(nèi)的重大決策的真實(shí)性、合法性、效益性做出判斷，以確認(rèn)被審計對象是否有違紀(jì)違法問題，并據(jù)此挖掘被審計單位的風(fēng)險點(diǎn)，以達(dá)到預(yù)防的職能。2.鑒證職能，內(nèi)部審計需要出具書面形式的審計報告，向高校管理層提供審計信息，并在一定范圍內(nèi)公開，審計報告在被審計單位存在哪些問題、程度如何等方面起到了鑒證職能。3.咨詢職能，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)受審計機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，在相關(guān)政策法規(guī)的解讀方面時常為高校管理層提供咨詢建議。4.內(nèi)部控制，內(nèi)部審計的核心是風(fēng)險管理，對單位風(fēng)險的整體把控可以起到完善內(nèi)部控制的作用，進(jìn)而促進(jìn)高校效益的提升，幫助高校實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（二）主要障礙

1、審計力量薄弱。從審計人員數(shù)量上看，高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)普遍存在人數(shù)較少的情況。在中國內(nèi)部審計協(xié)會公布的“2014-2016年度全國內(nèi)部審計先進(jìn)集體”295個單位名單中，17所高校上榜，其中審計機(jī)構(gòu)人數(shù)在十人以上的高校僅5所，而這5所高校中，云南師范大學(xué)的審計機(jī)構(gòu)是與學(xué)校紀(jì)委合署辦公，專職審計人員僅4人。從審計人員專業(yè)背景上來看，大多數(shù)高校內(nèi)部審計人員均為財會出身，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足審計隊(duì)伍中法律、管理、信息系統(tǒng)、建設(shè)工程等諸多方面的需要。審計力量的不足是導(dǎo)致高校內(nèi)部審計未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋的重要因素。

2、獨(dú)立性與建設(shè)性之間難以平衡。高校內(nèi)部審計的獨(dú)立性體現(xiàn)在兩個方面：一是形式上的獨(dú)立，要求內(nèi)部審計人員與被審計單位分屬兩個部門，無行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；二是實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立，要求內(nèi)部審計人員與被審計單位無利益往來。但高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)作為所在單位的一個職能部門，與被審計單位的關(guān)系常常是一個整體中的兩個同級別部分，可以看作是一個命運(yùn)共同體。況且內(nèi)部審計人員在職稱評審、年度考核、職務(wù)晉升上受人事、組織部門制約；在審計經(jīng)費(fèi)申報、開支上受財務(wù)部門管理；在課題申報、科研立項(xiàng)上受教務(wù)處、科研處影響。因此，審計最為重要的獨(dú)立性在高校得不到保障，并且由于高校行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制設(shè)置，內(nèi)部審計計劃的決定權(quán)沒有完全掌握在高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的手中，更是導(dǎo)致審計獨(dú)立性缺失的一個主要原因。但僅堅持獨(dú)立性，則使高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)無法為所在單位的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)服務(wù)，造成了建設(shè)性的缺失。獨(dú)立性與建設(shè)性的不平衡，是高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)發(fā)展道路上的重要障礙。

3、審計觀念、審計方法滯后。目前高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)對學(xué)校層面的決策部署、績效管理、預(yù)算分配等方面不做實(shí)質(zhì)性評價，對于學(xué)校內(nèi)部不涉及經(jīng)濟(jì)活動，但是是績效評價體系中的重要環(huán)節(jié)，如教學(xué)管理、科研學(xué)術(shù)管理、職稱管理等往往只是監(jiān)督過程是否合理合法，也缺乏相應(yīng)的評價指標(biāo)，沒有形成系統(tǒng)的評價體系，評價標(biāo)準(zhǔn)更是沒有達(dá)到統(tǒng)一。高校在教育市場化競爭中的經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險日益加大，而絕大多數(shù)高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)普遍缺乏風(fēng)險管理機(jī)制來應(yīng)對這類風(fēng)險，高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)對通過風(fēng)險管理來完善高校治理體系這一審計觀念尚未形成。

三、改進(jìn)和提升高校內(nèi)部審計職能定位的路徑和措施

（一）繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部審計隊(duì)伍建設(shè)

高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)職能定位的提升，離不開內(nèi)部審計人員，因而審計人員在數(shù)量上要得到保證，結(jié)構(gòu)上要優(yōu)化，盡量覆蓋到高校內(nèi)部審計工作涉及到的方方面面。高校內(nèi)部審計人員自身也要注重學(xué)習(xí)交流，不斷更新知識儲備，隨時掌握最新的法規(guī)政策信息，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)提高業(yè)務(wù)能力。高校管理層面要充分認(rèn)識到內(nèi)部審計工作在高校管理治理中的重要作用，要為審計人員的職業(yè)規(guī)劃提供足夠的發(fā)展空間，以調(diào)動內(nèi)部審計人員的積極性。審計機(jī)關(guān)也要發(fā)揮好指導(dǎo)職能，提供必要的學(xué)習(xí)機(jī)會和條件。

（二）平衡獨(dú)立性與建設(shè)性

《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第十三條賦予內(nèi)部審計的11項(xiàng)權(quán)限，其中明確了內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的四項(xiàng)建議權(quán)，這就要求高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在審計過程中既有履行職責(zé)的獨(dú)立性需求，又要體現(xiàn)內(nèi)部審計這種存在方式的建設(shè)性。審計報告的完成并不是審計工作的結(jié)束，高校內(nèi)部審計的建設(shè)性關(guān)鍵在于做好“后半篇文章”。審計成果的運(yùn)用不光要抓住審計發(fā)現(xiàn)的問題，更要和績效考核、人才評價體系掛上鉤。探索建立高校內(nèi)部審計委員會可以在保證內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性前提下，最大程度地發(fā)揮高校內(nèi)部審計的職能作用，更關(guān)鍵的是從制度上肯定了內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)參與高校建設(shè)的決策權(quán)，使內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)及時掌握學(xué)校發(fā)展的各種動態(tài)，并對可能存在的風(fēng)險及時預(yù)警。

（三）革新審計觀念，創(chuàng)新審計方法

由過去的受托審計，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃油瞥鰧?shí)用的如機(jī)構(gòu)風(fēng)險鳥瞰圖、風(fēng)險識別對照表等審計產(chǎn)品。充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計的咨詢職能，轉(zhuǎn)變過去事后追責(zé)的審計觀念，將審計監(jiān)督的預(yù)防作用前移，在問題發(fā)生前就主動履行教育約束的職責(zé)。創(chuàng)新審計方法，嘗試建立內(nèi)部審計數(shù)據(jù)庫，確定幾項(xiàng)審計核心評價指標(biāo)，為將來建立一個完備的內(nèi)部審計信息化系統(tǒng)做準(zhǔn)備。同時還應(yīng)當(dāng)把握高校組織系統(tǒng)和具體業(yè)務(wù)兩個層面的審計內(nèi)容，對于重要業(yè)務(wù)、重大事項(xiàng)和高危領(lǐng)域的關(guān)注要適當(dāng)傾斜，對于整體系統(tǒng)的判斷要全面真實(shí)地反映高校內(nèi)部控制設(shè)計和運(yùn)行的狀況，客觀地揭示高校內(nèi)部控制存在的缺陷。

四、結(jié)語

高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)不僅是維持高校有效運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)控器和指示燈，更是參與者和服務(wù)者。新時代背景下的高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，應(yīng)該以更高的站位和更開闊的宏觀視角參與到財務(wù)控制機(jī)制的建設(shè)和為風(fēng)險評價體系的完善提供服務(wù)。探索建立審計委員會不失為高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新的有效路徑，可以全面提升高校內(nèi)部審計質(zhì)量，積極推動高校內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型，更好地發(fā)揮高校內(nèi)部審計職能，優(yōu)化高校內(nèi)部資源配置，幫助高校完成發(fā)展目標(biāo)。