新環境下保健食品監管難題和應對措施

趙彥文 柴瑞洪

山東省煙臺經濟技術開發區市場監督管理局 山東煙臺 264006

經濟發展使得人們擺脫對食品單純果腹法依賴，刺激了保健食品產業的繁榮。新《食品安全法》對保健食品監管做出重大調整，確立保健食品注冊監管方式，提出保健食品原料目錄管理方式，強化了對保健食品的有效監管。如何將新規制度進一步細化落實，是理論界與實務界應深思的問題。本文立足新食品法對保健食品監管提出新措施建議，旨在促進保健食品行業健康發展。

1 新食安法下保健食品監管中存在的難題

1.1 原料目錄條款認定爭議

《食品安全法》是保健食品生產管理的基礎制度，新修訂法規對保健食品的原料目錄管理制度做出重大調整，第75條規定，保健食品原料目錄由相關部門制定，明晰了保健食品原料目錄應包括原料用量，但需寫入原料目錄的具體品種是應進一步探討的問題。原衛生部在2002年，2010年公布系列相關意見，明確藥食兩用的原料可應用于食品的開發。保健食品生產加工的原料不得用于食品生產。不得將保健食品禁用藥品應用于保健食品生產。藥食兩用原料可用以加工生產保健食品[1]?！妒称钒踩ā访鞔_指除保健食品原料目錄中的原料，不可作為其他食品原料生產，目前對條款的理解存有爭議。一種觀點認為保健食品原料目錄的原料不可用于生產其他普通食品，一種觀點認為保健食品原料目錄涉及，食品生產未按規定用量，對載入保健食品原料目錄的可用于普通食品生產。

1.2 注冊制實施中存有分歧

新食安法對保健食品監管注冊制度做出調整，第76條改過去傳統注冊制，開展與備案制統一的監管模式。應予以注冊方式開展針對是首次進口的，是目錄內首次進口為補充營養物質的。充分體現簡政放權基本理念，但如何注冊保健食品復方等問題未得解。

中國保健食品最初溯及傳統中醫養生理念，將保健食品謂保健藥品，中醫藥理重視辯證施治，單一原料少，多原料組合方常見。保健組方用量與中藥理論有高度相關，原衛生部明確了保健食品的27項功用，主張受現代科學沖擊。中醫理論基礎是食品組方的理論淵源，與根據現代醫學理論功能存在較大差別。導致對食安法推行注冊制產生理解分歧。

1.3 企業標準與虛假宣傳難題

新食安法立法中，企業標準制定與法律地位有爭議，依據第30條規定，國家鼓勵企業制定標準高于國家標準，但保健食品與普通食品的不同核心是關注功效，功效主要由發揮成分決定，保健食品生產企業將核心技術指標制定為企業標準，寫入生產關鍵技術文件。目前中國食品安全標準重點關注食品安全因素等一般標準，未誕生針對保健特殊功效成分的標準。第30條規定的企業標準其必要性存在不同的理解。

近年來保健食品假冒偽劣現象屢禁不止，伴隨虛假廣告與虛假標識，保健食品欺騙性交易是保健食品監管面臨的難題，保健食品生產者對保健食品說明書，外包裝，網頁及相關材料，以明暗示方式表明具備預防疾病作用，夸大保健食品功用，改變消費者的消費決策。危害保健食品行業的發展。新食安法第74條規定，國家對保健食品等實行嚴格監管，對控制保健食品生產質量及社會營銷等環節監管具有良效，但在實際操作中未解決根本問題。

2 新食安法下保健食品監管的對策

2.1 明確原料目錄條款認定

針對原料目錄條款的不同理解，第二種觀點實施存在疑慮，如什么情形下能判定違法功能，上述問題難以界定操作。食品安全相關機構發現，普通食品生產存在生產經營者隨意增加藥食兩用的原材料，以多種方式傳遞原料具備保健功效的信息，誤導消費者。擾亂了食品經營秩序。原衛生部多次以公告形式嚴格制止[2]。

《食安法》劃明保健食品原料目錄中原料僅用于生產保健食品，將根本遏制違規行為。第一種觀點相對容易操作，促進保健食品行業的規范發展。但存在難點是是否將兩用原料納入心法規目錄？如大棗，蓮子等藥食兩用原料，將其用于保健食品生產經營常見，將其作為普通食品已有較長的歷史。如按食品法規定將原料納入保健食品目錄，不可用于普通食品生產，與中國食用習慣沖突。因此不應將兩用原料納入保健食品目錄。

2.2 杜絕保健食品虛假宣傳

要杜絕保健食品虛假宣傳，必須嚴格按照法律規定要求，對保健食品在注冊時上交的文件進行全面核校，嚴格審查相關廣告內容，保證宣傳材料真實。為防止印發多種商標，食品標識管理法必須對食品標簽等載明備案審核制度。

建議修訂《食安法實施條例》中，重點對借助網絡為載體開展宣傳，相關銷售行為進行制度化，解決保健食品監管虛假宣傳頑疾。依照食安法第122-124條規定對違反規定的生產者進行懲罰，對相關經營者進行嚴格管理，售假行為驅動力是背后的暴利，對制假賣假的銷售應予以嚴格管控[3]。

2.3 解決注冊制實施中的難題

第一種監管模式更具操作性，但對復方產品安全性因素有欠考慮，鑒于中藥原料統一復配特點，復方產品功能可能與單一原料出現錯位，單一原料的安全性無法確保復合產品安全。如對復方產品備案，保健食品是否需要以中藥理論為支撐點，保健食品原料能否進行復合搭配有待商榷。如復合保健食品不因循環中藥理論，易激化相關人員隨意組合行為，以復方方式備案，導致保健食品備案混亂。建議以分類方式進行保健食品注冊管理。僅用兩用原料為組方的保健食品，需依循固有使用方法，以備案方式進行管理。如原料增設相關加工程序，功能衍生不確定性，建議予以注冊方[3]。

3 結語

保健食品監管方式的調整是新食安法修改的重要內容，保證了保健食品的規范發展。但仍未完全解決保健食品監管中存在的系列問題，應對現有食安法有關保健食品監管規定進行完善，明確相關法律治理保健食品監管亂象。