積極探索黃河生態(tài)司法保護(hù)機(jī)制

徐哲（河南省濮陽(yáng)市中級(jí)人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)）

9月18日，習(xí)近平總書(shū)記在考察調(diào)研河南時(shí)召開(kāi)的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表重要講話，要求共同抓好黃河大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。這一重要指示精神對(duì)于黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義和深遠(yuǎn)影響。如何全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，在黃河流域生態(tài)司法保護(hù)中展現(xiàn)新?lián)?dāng)、實(shí)現(xiàn)新作為，讓黃河成為造福人民的幸福河，是我們法院人應(yīng)當(dāng)思考和探索的問(wèn)題。

黃河流域生態(tài)司法保護(hù)現(xiàn)狀分析

黃河流域范圍廣闊，干流河道長(zhǎng)5464公里，流域面積約75.2萬(wàn)平方公里。因多種因素影響，黃河流域產(chǎn)生了水資源衰減、污水排放超負(fù)荷、水土流失問(wèn)題突出、生物多樣性遭到破壞等復(fù)合性的水資源、水環(huán)境和水生態(tài)問(wèn)題。但涉及黃河流域生態(tài)保護(hù)的司法理念、司法機(jī)關(guān)架構(gòu)、相關(guān)程序性規(guī)則、技術(shù)性操作規(guī)范、延伸配套機(jī)制等還不完善，缺乏體現(xiàn)綜合決策原則、實(shí)行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理保護(hù)的法律體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前與黃河有關(guān)的規(guī)范性法律文件有364部，主要涉及水利建設(shè)、資源環(huán)境、計(jì)劃統(tǒng)計(jì)、“三農(nóng)”問(wèn)題、交通旅游五個(gè)方面，占比90.7%。相比長(zhǎng)江、珠江、淮河等流域的生態(tài)保護(hù)，黃河流域生態(tài)司法保護(hù)在頂層制度設(shè)計(jì)和機(jī)制創(chuàng)新方面明顯不足。如長(zhǎng)江保護(hù)法于2018年被列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，最高人民法院于2017年專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》。江蘇省首創(chuàng)按照生態(tài)功能區(qū)劃分，分別設(shè)立長(zhǎng)江流域（南片、北片）、太湖流域、洪澤湖流域等基層、中級(jí)法院環(huán)資審判機(jī)構(gòu)的做法。珠江流域于2007年就構(gòu)建了跨省（區(qū)）水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)作機(jī)制。國(guó)務(wù)院于1950年就出臺(tái)了《關(guān)于治理淮河的決定》，并制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》。而在黃河流域生態(tài)司法保護(hù)方面，僅能依靠地方各級(jí)法院，審判機(jī)構(gòu)和管轄制度均按行政區(qū)劃設(shè)置，未按照流域自然規(guī)律設(shè)置，缺少流域跨區(qū)劃聯(lián)動(dòng)機(jī)制，限制了司法保護(hù)功能的發(fā)揮，不利于黃河流域生態(tài)司法保護(hù)向更深、更廣的層面推進(jìn)。

黃河流域生態(tài)司法保護(hù)地方實(shí)踐

黃河流經(jīng)河南8市28縣（市、區(qū)），河道總長(zhǎng)711公里，流域面積3.62萬(wàn)平方公里。近年來(lái)，全省生態(tài)環(huán)境資源司法保護(hù)工作平穩(wěn)健康發(fā)展。僅2018年，全省法院系統(tǒng)共審結(jié)環(huán)境資源類(lèi)案件5015件，對(duì)135名毀林盜伐、非法捕撈者判令補(bǔ)種復(fù)綠、增殖放流，對(duì)56家違法排污企業(yè)發(fā)出環(huán)保禁止令，對(duì)檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織提起的51起公益訴訟依法全部予以支持。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)還積極推動(dòng)多元化治理格局。2018年12月，省高級(jí)人民法院與省人民檢察院、省公安廳聯(lián)合下發(fā)文件，對(duì)黃河干流河南段環(huán)境資源刑事案件和公益訴訟案件實(shí)行統(tǒng)一管轄，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)。省人民檢察院還聯(lián)合省河長(zhǎng)辦、黃河河務(wù)局實(shí)施了“攜手清‘四亂’ 保護(hù)母親河”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，共清理污染水域面積1707畝，督促清理污染和非法占用河道1937公里，督促整改拆除違法建筑80.8萬(wàn)平方米，督促清理生活垃圾、建筑垃圾138.7萬(wàn)噸，黃河“四亂”突出問(wèn)題得到初步整治，生態(tài)面貌得到有效改善。

近年來(lái)，濮陽(yáng)兩級(jí)法院立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作體制機(jī)制，在黃河流域生態(tài)司法保護(hù)方面進(jìn)行積極探索，積累了一定的審判經(jīng)驗(yàn)。黃河河道流經(jīng)濮陽(yáng)長(zhǎng)130余公里，流域面積約2100平方公里。自2017年以來(lái)，濮陽(yáng)兩級(jí)法院共審結(jié)環(huán)境資源類(lèi)案件95件，其中刑事82件、民事9件、行政4件，包括環(huán)境公益訴訟案件12件。

一是打造專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，提高司法審判水平。為提高專(zhuān)業(yè)化審判能力，濮陽(yáng)兩級(jí)法院均成立了環(huán)境資源審判庭或組成了環(huán)境資源審判合議庭。市中級(jí)人民法院出臺(tái)《關(guān)于環(huán)境資源案件集中管轄的規(guī)定（試行）》，由市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)綜合審判庭審理市中級(jí)人民法院管轄的案件，由濮陽(yáng)縣人民法院集中審理由基層法院管轄的一審環(huán)境資源刑事、民事、行政案件，實(shí)現(xiàn)了人員和案件的雙集中。

二是創(chuàng)新裁判方式，突出環(huán)境公益訴訟。對(duì)環(huán)境公益訴訟案件，濮陽(yáng)兩級(jí)法院樹(shù)立保護(hù)優(yōu)先、修復(fù)為主的司法理念，讓生態(tài)環(huán)境破壞者既受到嚴(yán)厲刑罰，又承擔(dān)嚴(yán)格的修復(fù)、賠償責(zé)任，履行社會(huì)責(zé)任。如，2018年市中級(jí)人民法院審理的河南省環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴某化工公司污染環(huán)境案，不僅調(diào)解促成污染企業(yè)主動(dòng)賠付了環(huán)境修復(fù)治理費(fèi)用，還首創(chuàng)了由該企業(yè)法定代表人無(wú)償向社會(huì)公開(kāi)其擁有的一項(xiàng)用于回收污染物的實(shí)用新型專(zhuān)利技術(shù)的做法。

三是延伸司法審判功能，培育全民生態(tài)保護(hù)理念。濮陽(yáng)兩級(jí)法院推行環(huán)保禁止令，設(shè)立環(huán)境資源司法保護(hù)基地。自2018年10月《濮陽(yáng)市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)禁止令實(shí)施辦法》出臺(tái)后，濮陽(yáng)兩級(jí)法院共計(jì)發(fā)出環(huán)保禁止令7份，讓司法先行保護(hù)碧水藍(lán)天。在五縣一區(qū)同步設(shè)立了6個(gè)環(huán)境資源司法保護(hù)基地，長(zhǎng)期宣傳環(huán)境資源保護(hù)法律知識(shí)。于2018年世界環(huán)境日召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，及時(shí)公布社會(huì)關(guān)注度高、影響面廣的典型案例。2019年6月，在省高級(jí)人民法院的指導(dǎo)下，聯(lián)合人民網(wǎng)、《人民法院報(bào)》及省級(jí)20余家媒體，錄制《環(huán)資法官的一天之守護(hù)碧水藍(lán)天》宣傳片，在《人民法院報(bào)》、豫法陽(yáng)光等媒體宣傳環(huán)境資源審判工作，培育全民保護(hù)生態(tài)理念。

四是開(kāi)展理論研究和實(shí)踐探索，促進(jìn)司法保護(hù)協(xié)作。2019年4月7日，市中級(jí)人民法院聯(lián)合最高人民法院《水資源和水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)機(jī)制》課題組，在鄭州召開(kāi)了黃河流域司法保護(hù)機(jī)制研討會(huì)，與最高人民法院環(huán)境司法研究中心副主任曹守曄等知名專(zhuān)家學(xué)者共同研討如何加強(qiáng)黃河流域的司法保護(hù)。同年，市中級(jí)人民法院還申報(bào)了省高級(jí)人民法院重點(diǎn)調(diào)研課題，就黃河中下游流域生態(tài)保護(hù)司法機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，并積極探索與鄰省地市的環(huán)境資源審判協(xié)作機(jī)制。

關(guān)于黃河流域生態(tài)司法保護(hù)的思考和建議

一是推進(jìn)制定黃河保護(hù)法。從黃河生態(tài)保護(hù)的基本理念入手，突出全流域系統(tǒng)管理的理念，因地制宜、分類(lèi)施策，牢固樹(shù)立“一盤(pán)棋”思想，注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。同時(shí)，完善黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的相關(guān)實(shí)體及程序法律，為黃河流域生態(tài)保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)可靠的法律保障。

二是探索設(shè)立黃河生態(tài)法院。綜合考慮黃河上中下游的功能定位，以及流域地市的人口、流域面積、環(huán)資案件量等因素，探索設(shè)立黃河生態(tài)法院。如，黃河上游設(shè)立基層黃河生態(tài)法院2個(gè)，下游設(shè)立黃河生態(tài)法院3至5個(gè)，分別管轄黃河上下游流經(jīng)地市的一審環(huán)境資源案件。同時(shí)，設(shè)立對(duì)應(yīng)中級(jí)法院級(jí)別的黃河生態(tài)法院1至2個(gè)，受理相應(yīng)上訴案件及應(yīng)當(dāng)由中級(jí)法院管轄的一審案件。此外，探索設(shè)立相應(yīng)級(jí)別的黃河生態(tài)檢察院和公安機(jī)關(guān)，構(gòu)建更為完整的司法保護(hù)機(jī)制。

三是構(gòu)建跨區(qū)劃協(xié)作機(jī)制。推進(jìn)和加強(qiáng)流域內(nèi)法院、檢察、公安、國(guó)土、水利、環(huán)保機(jī)關(guān)之間的日常工作溝通，加強(qiáng)黃河上下游、左右岸、干支流各機(jī)關(guān)之間的互聯(lián)互通，推動(dòng)云計(jì)算和大數(shù)據(jù)的合作運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)信息資源共享。構(gòu)建黃河流域執(zhí)行指揮系統(tǒng)協(xié)作機(jī)制，逐步建立一體化執(zhí)行指揮體系，強(qiáng)化協(xié)助查詢(xún)、凍結(jié)、查封、調(diào)查、文書(shū)送達(dá)等事項(xiàng)的協(xié)作。市中級(jí)人民法院正聯(lián)合河北省邯鄲，山東省菏澤、聊城三地中級(jí)法院，推動(dòng)建立3省4市中級(jí)法院環(huán)境資源審判協(xié)作機(jī)制，打造協(xié)作平臺(tái)，形成法院間委托送達(dá)、取證、執(zhí)行和信息共享機(jī)制，對(duì)跨省級(jí)行政區(qū)域的重大、敏感或疑難復(fù)雜案件進(jìn)行個(gè)案會(huì)商，積極探索實(shí)行跨省級(jí)行政區(qū)劃案件集中管轄的可能性。

四是加快專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)。重視環(huán)境法治教育和環(huán)資訴訟業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高環(huán)境法律職業(yè)人的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，不斷充實(shí)壯大環(huán)資訴訟法律職業(yè)共同體。深化教育教學(xué)改革，創(chuàng)新產(chǎn)教融合，提供智力支撐，鼓勵(lì)和支持具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的專(zhuān)家擔(dān)任環(huán)境資源案件的專(zhuān)家輔助人。強(qiáng)化社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)和意識(shí)，提高社會(huì)公眾參與度。