海南自貿港建設背景下的失信聯合懲戒機制研究

王強強（海南政法職業學院教師）

當前失信行為屢見不鮮，信用缺失的現象充斥在我國社會經濟生活的方方面面。失信行為具有一定的社會危害性，不僅影響正常的市場交易活動，提高市場交易成本，惡化市場經濟環境，嚴重阻礙良好社會秩序的形成，也對新時代改革開放的進一步深化造成了障礙。在道德倫理弱化、市場自身失靈等情況下，亟須國家層面通過制度建設重建信用秩序，為新時代經濟社會的持續發展建立堅實的基礎。黨的十八大提出加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。黨的十八屆三中全會對我國社會信用體系的建設提出了總體要求，強調建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信。海南作為新時代改革開放的前沿陣地，理應在重構信用秩序方面作出重大探索。本文立足海南現階段社會信用建設存在的問題，分析國家層面及地方層面已經頒布的失信懲戒規范文件，對構建海南社會信用失信聯合懲戒機制提出具體的對策。

海南現階段社會信用建設存在的問題

通過信息檢索、實地調研發現，海南的誠信社會建設還不能完全適應快速發展的市場經濟環境，也不能滿足海南自貿港對誠信市場交易環境的客觀要求。海南各經濟主體的信用意識整體上仍處于較低水平，由此導致經濟社會各個領域信用缺失還在一定程度和范圍內存在。

對海南現階段社會失信情況進行分析發現，海南社會失信形態多樣，種類豐富，主體多元。從失信主體看，海南目前的失信行為既有自然人、法人的失信行為，也有政府職能部門、社會中介組織等社會中間體的失信行為。對于企業來說，誠信是一個企業的核心競爭力之一。海南省大多數企業已經開始重視自身的信用建設，企業的信用狀況也開始有所好轉，企業的高管守信意識不斷提高，但從海南省高級人民法院公布的相關數據來看，企業在經營活動中的失信現象還比較普遍，某些方面的失信現象還相當嚴重。對于自然人來說，海南的自然人信用基礎比較薄弱。海南對現代社會信用意識的普及和認知度雖然正在提升，但還沒有形成普遍的信用環境，信用范圍和規模還十分狹小，信用關系具有明顯的血緣和地緣色彩。對于行業中介組織等社會中間體來說，信用缺失現象嚴重。有的會計、審計等經濟鑒證類組織出現大量會計報表和審計報告失真問題；有的行業協會缺乏行業自律和信用意識，存在嚴重的作假欺詐，為利益所驅，把服務行為變成造假行為。從失信內容上看，有企業生產假冒偽劣產品、自然人拖欠銀行貸款、偷逃稅款、價格欺詐、信用卡透支等失信行為；從失信的程度看，既有游走在道德與法律邊緣的輕微失信，也有觸犯行政法律法規，甚至刑法的嚴重失信行為。諸如此類的失信行為嚴重影響了海南經濟社會的發展秩序，也對海南建設自貿港造成了實際障礙。

失信聯合懲戒機制的規范依據

（一）國家層面的失信懲戒規范文件

2014年國務院頒布的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020）》規定了各社會信用主體的失信懲戒機制，提出加強對失信主體的約束和懲戒，強化行政監管性約束與懲戒，推動形成市場性、行業性、社會性約束和懲戒等要求。在這之后，國務院各部委、最高人民法院單獨或聯合出臺了一系列規范文件。

梳理“信用中國”網站“政策法規”欄所列出的規范文件，從范圍來看，規范文件涵蓋的行政領域較為廣泛，涉及交通運輸、能源、保險、農資農貿、食藥安全、金融、對外經濟合作、婚姻登記、快遞業、網絡交易等領域。從效力來看，大部分規范文件的立法位階較低。除極少數規范以行政法規、部門規章的形式出臺外，絕大部分規范隸屬于規范性文件的范疇，法律效力較低。

（二）地方層面的失信懲戒規范文件

通過“北大法寶”檢索地方層面有關社會信用體系建設的規范文件，從檢索情況來看，主要存在以下兩類失信懲戒文件。

一是人大常委會或政府出臺的有關社會信用體系建設的框架性文件。廈門、宿遷、河北、上海、湖北五地人大常委會以地方性法規的形式制定了社會信用信息條例。如《上海市社會信用條例》規定了失信懲戒制度構建的主管單位及其職責、失信認定、懲戒措施、懲戒原則等內容。

二是省級人民政府為貫徹落實《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》而出臺的實施方案、意見或辦法。這些文件對失信懲戒措施的規定主要是對國務院規范文件的落實，除加強對重點領域和嚴重失信行為實施聯合懲戒外，著重闡釋了強化行政性、市場性、行業性和社會性約束及懲戒的不同面向。

梳理國家層面和地方層面關于失信懲戒的規范文件，現階段我國規定失信懲戒的規范文件存在下列問題：第一，現有立法文件法律位階較低。以《國務院守信聯合激勵和失信聯合懲戒指導意見》中規定的行政性約束和懲戒為例，單憑其“國務院規范性文件”的地位能否以及多大程度上可以對失信主體的權利、行為與資格進行限制與懲戒在法理層面存在疑問。第二，失信懲戒措施的授權依據不足。失信懲戒措施對失信者的生產、生活可能造成實質性影響。在信用修復機制不完善、失信救濟機制不健全等情況下，懲戒措施的實施需要相應的法律依據且保持一定的謙抑性，否則社會成員“人人自危”，極易造成個體恐慌。第三，缺乏信用領域基本法律來規范個人失信懲戒措施的設定與實施。

失信聯合懲戒機制的運作機理

（一）失信行為的認定

失信行為的存在是對失信主體施加懲戒措施的前提。失信行為認定標準及社會主體信用信息的獲得是支撐失信行為認定的兩個要素。只有失信行為認定主體將所獲得的社會主體失信信息涵攝于事先規定的失信行為認定標準，才能得出失信行為是否存在的結論。

1.失信行為認定主體。失信行為的認定主體應當是負有公共管理職能的部門和機構。國務院守信聯合激勵和失信聯合懲戒指導意見規定有關部門和機構、行業協會商會等對失信主體依法依規采取約束和懲戒措施。在社會信用體系構筑的巨大網絡下，經濟和社會生活的各領域均被納入，依憑單個行政部門或者組織無法有效認定失信行為，因而“部門聯動、社會協同”的共同治理主體格局成為必然。

2.失信行為認定標準。失信行為的認定標準在各類規范文件中主要是采取兩種規定模式。第一種模式是對相關法律、法規及規范性文件所公布的失信行為進行細化。法律法規規定的某類違法犯罪行為當然被列為失信行為。此外，法律法規中規定的、尚不構成行政處罰或者刑罰的禁止行為被列為失信行為。第二種模式是由行政主管部門或者行業協會商會制定相應評級指標體系。如《出租汽車服務質量信譽考核辦法》中規定，出租汽車駕駛員服務質量信譽考核分為4個等級；考核內容包括遵守法規、安全生產、經營行為、運營服務等；由考核機構根據駕駛員實際情況進行加減分，并相應歸為不同考核等級。

3.失信信息來源。失信信息的獲得依附于信用信息的歸集機制。失信信息的來源存在多種途徑，但主要是依托各類征信體系中征信服務機構、全國信用信息共享平臺、各行業形成的信用數據庫。國務院守信聯合激勵和失信聯合懲戒指導意見中提出要加快建立健全各省信用信息共享平臺和各行業信用信息系統，整合與共享各地區與各行業的信用信息，要建立完整的個人信用記錄數據庫。

（二）懲戒措施的施加

失信懲戒措施的實施存在單獨施加和作為附加懲戒施加兩種形式。按照第一種形式，失信懲戒措施成為介于道德輿論譴責和行政處罰、刑罰之間的一種社會性懲戒方式。如《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》第13至16條規定，若自然人存在被法院認定為不具有主觀故意被判決承擔民事責任的；經法院或者仲裁機構認定拖欠貸款等合同款以及公用事業繳費2個月以內的；失信行為情節輕微的，可以采取督促失信人停止及整改其失信行為，也可以采取信用提醒、誠信約談等方式予以懲戒。按照第二種形式，失信懲戒措施成為行政處罰或刑罰附加的懲戒措施。如《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》第22至23條規定，若自然人存在被處以嚴重行政處罰；被法院判處有期徒刑以上刑罰；被認定為失信被執行人等情況時，應當被認定為嚴重失信人，并施加信用“行為罰”和“申誡罰”等懲戒措施。

（三）事后救濟途徑

當某一失信主體被認定存在失信行為且被施加失信懲戒措施后，可能存在兩種情況。其一，失信主體接受失信懲戒措施，沒有異議。其二，失信主體認為失信行為認定有誤或失信懲戒措施較重。此時，在失信懲戒制度框架下設置失信人權利救濟途徑就顯得十分必要。除此之外，失信主體改過自新之后如何修復自身信用也是失信懲戒機制不可缺少的內容。國務院守信聯合激勵和失信聯合懲戒指導意見在基本原則中提出要“依法依規、保護權益”，建立健全信用修復、異議申訴等機制，保護當事人合法權益。上海、湖北、江蘇等省份的社會信用規范中專門構筑了信用主體權益保護的相關內容，規定了信息主體對自己的信用信息享有知悉權、異議權與信息修復權等權利。

構建海南社會信用失信聯合懲戒機制的路徑

2016年10月，經海南省人民政府同意，海南省政府辦公廳印發了《海南省社會信用體系建設“十三五”規劃》，該文件是貫徹落實上位文件，建設誠信海南的框架性意見，但并不足以應對復雜的社會失信形勢。立足海南現階段社會信用領域存在的問題，有必要學習借鑒其他地方的經驗，制定《失信懲戒辦法》或《社會信用條例》，建立失信聯合懲戒機制，完善法律、行業自律、輿論監督等手段，與此同時，建立信用信息申訴和修復機制，給予守信者激勵，給予失信者改正和申訴的機會，合理引導市場主體行為，以制度建設重建社會信用秩序。

（一）學理層面：明確失信聯合懲戒的法律屬性

失信懲戒措施的本質是行政處罰還是刑罰？這是構建失信懲戒機制必須首先回答的問題，梳理國家和地方已經頒布的規范性文件，對這個問題的認識似乎并不一致。行政處罰是指行政主體為達到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益的目的，依法對行政相對人違反行政法律規范尚未構成犯罪的行為，給予其人身的、財產的、名譽的及其他形式的法律制裁的行政行為。行政處罰的認定與實施主體為行政主體。在《國務院守信聯合激勵和失信聯合懲戒指導意見》所要求的對失信行為的行政性、市場性、行業性與社會性約束和懲戒中，僅有行政性約束和懲戒措施涉及行政許可、金融監管、財政投入、公用事業特許經營等行政行為領域，而市場性、行業性、社會性約束和懲戒措施則直接指向市場交易主體、行業協會商會、社會組織與社會力量。因而不能僅僅將失信懲戒措施等同于行政處罰。

那么失信懲戒措施是刑罰嗎？刑罰是由刑法規定的，由國家審判機關依法對犯罪分子所適用的限制或者剝奪其某種權益的、最嚴厲的強制性法律制裁方法。那些被處以刑罰的行為則是觸犯了刑法的、社會危害性較大的行為。但是從現有中央及地方社會信用立法來看，失信懲戒措施主要是對失信主體的資格、行為進行約束與限制，總體針對社會危害性較小的行為。

事實上，被處以行政處罰或者刑罰的行為同樣可以被納入廣義失信行為的范疇。“誠信”“信用”等在很大程度上勾連著道德因素，以至于究竟在何種程度上違背誠信、喪失信用需要受到法律制裁并無明確界限。法理學中各流派就法律與道德關系的爭論不一而足、未有定論，更加深了失信懲戒措施本質判定的復雜性。從現有立法文件出發，筆者認為個人失信懲戒措施具有多層次性。當失信行為并未抵觸書面規則、情節輕微時，屬于應受道德譴責的范疇；當失信行為抵觸書面規則時，可能單獨作為懲戒措施或者與行政處罰合并適用；當失信行為較為嚴重，觸犯刑法時，則懲戒措施有時也作為刑罰外的“附隨后果”。

（二）技術層面：健全失信懲戒協同機制

失信聯合懲戒的基礎是對失信行為的認定，在社會信用體系構筑的巨大網絡下，經濟和社會生活的各領域均被納入，依靠單個行政職能部門或者組織無法有效認定失信行為，因而“部門聯動、社會協同”的治理格局成為必然。政府各職能部門要充分利用互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術，建立統一標準的信用信息數據交換共享平臺，有效搜集、保存、傳送失信信息。按照相關規定和協議，加強企業法人和自然人信用信息和信用記錄的披露，逐步形成多部門聯動，綜合運用行政監管和司法等手段的信用監管體系，提高行政效能。

（三）權利層面：建立信用申訴修復體系

失信懲戒雖不是行政處罰也不是刑罰，但通過記錄并懲戒自然人和法人的失信行為，客觀上也會對自然人和法人造成了比較大的影響。這就需要失信懲戒機制所認定、記錄、懲戒的失信行為一定是合法合理的。但是即便在法律法規完善的情況下，制度運行本身也難免會出現疏漏，對自然人和法人的失信行為構成錯誤認定，影響其合法權益。因此，從機制運行的完整性上講，必須建立專門渠道接受相關當事人的異議申訴和信用信息的修復。

對于海南失信懲戒機制的制度設計來說，一是建立相關當事人針對自身信用信息的異議申訴制度。二是規定信用信息修復的時效性，明確規定失信信用信息的保留年限。這樣既有助于降低執行懲戒的成本，又有助于教育失信者改過從善。三是政府各職能部門限期復核相關爭議的信息、及時更改差錯信息，保證數據的時效性和準確性，減少信用信息申訴。

結語

建設海南自貿港是黨中央賦予海南的神圣使命。海南自貿港的建設需要良好的營商環境作為基礎，而社會誠信又是良好營商環境的基本表征。但在以市場經濟為基礎的現代社會中，市場主體獨立地、自主地追求特殊利益或私人利益成為其最大的內在驅動力，為一己之私漠視誠信的情況格外凸顯。在道德倫理弱化、市場自身失靈等背景下，亟須通過制度建設重建信用秩序，為新時代經濟社會的持續發展建立堅實的基礎。這就需要以政府為主導著力構建社會信用體系，通過構建社會信用體系、失信懲戒機制提高我國市場交易效率，維護社會良好秩序。因起步較晚，海南失信懲戒機制建設應借鑒內地及域外經驗，運用現代科技打通失信信息獲取壁壘，在保障社會主體權利的同時對失信行為進行精準打擊。