村級國土空間規劃編制探索與創新

胡勇

（天津市西青區第一規劃管理所，天津 300380）

一、村級國土空間規劃概述

經過多年發展，我國廣大農村地區的發展已經進入深化調整、深度變革、深入轉型階段。村域空間在土地利用上，農村地區和農業生產用地配置存在小、散、不專的問題，制約著農業現代化發展。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，指出農業農村農民問題是關乎國計民生的根本性問題，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推動農業農村現代化。

二、村級國土空間規劃編制存在的問題

（一）現行規劃比例尺小，難以指導村級規劃的具體實踐

《村土地利用規劃編制技術導則》未對村級土地利用總體規劃作強制性安排，導致村級規劃的可用資料缺乏。現行村級規劃往往采用鄉（鎮）級數據，即比例尺為 1:10000 的工作底圖和土地利用現狀數據，其圖件比例尺較小，精度較低，導致規劃設計內容較粗疏概略，深度不足，難以指導和規范村莊管理。

（二）現行規劃用地分類不合理，難以滿足村級規劃的需求

2014年住房和城鄉建設部發布《村莊規劃用地分類指南》，這是我國在村莊規劃用地分類上的一次跨越式探索。但隨著我國經濟的快速發展，村莊產業趨于多元化，以至各村莊土地類型差異愈加明顯，現行村級用地分類難以按照全國標準統一指導執行。主要問題包括：一是部分用地尚未歸納定義范圍，如紀念廣場和公墓等特殊功能和新功能用地在現行村級規劃用地分類中還未被定義；二是部分用地分類界定過于粗略，如現行分類指南中將包括宗教、衛生、文體、教育、公共管理等村莊公共服務設施用地簡單統一地界定為小類“村莊公共服務設施用地”。

（三））相關規劃矛盾沖突，村級尺度難以落地

當前很多地區在做村級規劃時會出現 “規劃打架”現象，如原國土資源部門編制的村級土地利用規劃、農業部門編制的新農村建設規劃以及住建部門編制的村莊規劃等各類規劃的側重點各有不同，造成村級規劃的目標、基礎、用地空間布局以及管控規則等沖突較大，不易統一協調。

三、村級國土空間規劃編制的創新策略

（一）采用大比例尺基礎數據為底圖，實現用地安排精細化

村級國土空間規劃由于空間尺度變小，其底圖應采用比例尺更大的基礎數據。包括村土地利用規劃圖、土地利用現狀圖以及其他相關規劃圖件等村級規劃圖件，適宜選用1：2000 比例尺或精度更高的基礎數據，實際操作可根據規劃對象的行政區域面積大小適當調節。具備條件的村莊 , 如城鄉接合部地區、城市郊區和經濟發達的村莊可采用 1: 500 比例尺基礎數據。

（二）完善村級國土空間規劃用地分類標準，規范編制規程的統一化

建立統一的村級國土空間規劃用地分類體系，是提升村級空間規劃質量的重要舉措。在現行《村莊規劃用地分類指南》的基礎上，需要針對性地進行新增分類、細化分類、擴展定義等合理優化。優化過程須要注意：一是保持三大類用地不變，以保證協調各層次空間規劃和管理不受影響；二是所采用的分類標準要考慮用地性質、建設情況、產權情況等因素的影響；三是根據村莊具體情況，面向土地開發治理優化分類，提高用地分類細化程度，全面考慮特殊用地和新功能用地。

對于村土地應進行有計劃的拆遷，秉著資源利用效率最大化、符合當地實際情況、便民利民也有利于經濟發展的原則。整合村落，對于偏遠地區的散戶，逐步進行遷并。優化住宅地、農用地和建設地的分布結構，形成生產力、布局相適應的區域組織形式。城鄉融合模式：針對現在的農村，主要是老人和孩子在家里，青壯年勞動力一般都會選擇外出務工，這說明農村青壯年勞動力傾向于城市發展就業，并且很有可能選擇在城鎮地區定居，這便會造成原有的農村住宅用地閑置。因此應綜合考慮村民意愿、耕地保有量情況、人口數量占比等因素，合理分配城鄉結合地的構成比例，對各項用地指標申請進行嚴格審查和把控。

（三）以資源環境承載力評價為基礎，實現國土資源空間布局優化配置

資源環境承載力決定著國土空間規劃的科學界限。土地資源開發利用如果忽視資源環境承載力評價，不尊重資源環境的客觀要求，將嚴重影響國土資源空間規劃的可行性、合理性和科學性，最終會破壞環境和資源，阻礙土地利用的可持續發展。因此編制村級國土空間規劃要以資源環境承載力評價為基礎和前提，適當安排調整區域內資源開發活動和環境整治活動的強度與深度，使其控制在資源環境可承載的合理范圍內。

（四）大力扶持當地特色農業，引進高新技術

1.發展特色農業，打造當地品牌

一方面要充分利用村當地的資源優勢，大力推動特色產業發展。可以借助“互聯網＋農業”新模式，通過建設集草莓種植、觀光、采摘、農家舍等為一體的特色鄉村生態園，實現精準扶貧。另一方面可以實現企業幫扶農戶的經營模式，利用企業的經濟、市場優勢帶動農戶致富的同時，也為企業帶來一定規模的農業資源，最終實現雙贏。

2.利用科技幫農，提高農業經營效率

在因地制宜，種植適合當地地理環境作物的基礎上，要嘗試引進高新技術，實現科技興農。如通過將物聯網與農業相結合，可以利用實時監控系統監測作物生長狀況，減少了人力資源浪費和相應成本；通過大數據計算處理農作物相關指標數據，可以及時防治病蟲害以及疾病感染問題等。

（五）提高村民對國土空間規劃的參與度

在實際進行村的國土空間規劃編制環節中，讓村民全面知情利弊，帶動村民參與積極性是十分重要的，有利于解決規劃過程中可能出現的矛盾，提高規劃效率。這便要求相關部門及時征求村民的意見與建議，從而從民生的角度更具有針對性地對國土空間規劃政策制定進行相應的調整。

結語

綜上，各地在編制村域國土空間規劃時，應按照實施鄉村振興戰略的要求，提升農業發展質量，推進鄉村綠色發展，繁榮興盛農村文化，提高農村民生保障水平， 強化鄉村振興制度性供給，構建 “望得見山 、看得見水 、記得住鄉愁”，人與自然和諧共生發展新格局。