構建一核多元的基層社會治理體系

郭莉娜

（中共哈爾濱市委黨校科社教研部，黑龍江 哈爾濱 150080）

自1949年新中國成立，我國在從傳統社會向現代社會轉變的過程中演繹了眾多的悲歡離合。在中國現代化進程的探索中，從建國起到20世紀末，我們通過改革基本完成了現代社會的基礎建設。從21世紀初到2020年，是我國社會轉型的重要時期，我們的主要目標是完善現代社會制度。那么在這一階段，應該通過什么方式推動社會轉型？

這不止是一個理論問題，更是一個現實問題。中國在1840年通過革命建立了獨立的民族國家爭權，1978年后通過改革建立了多元化的社會，但是21世紀面臨的新挑戰使改革進入深水區，很難深入下去。

習近平總書記在十九大報告中為我們新時期的社會轉型指明了方向——“打造共建共治共享的社會治理格局”。可見，通過社會治理的改進，以量變的方式推動社會轉型。通過治理改善民生，在民生改善和制度轉型中找到一條切實可行的路徑。

十九大報告指出，社會治理重心要向基層下沉。社會治理的基礎就是社區治理。社區的治理水平和服務能力的提升是社會治理發展的基石。扎根于社區，是構建全民共建共治共享的社會治理格局關鍵途徑。隨著我國市場經濟的推動帶來城鎮化的擴張，城市社區是整個社會共建共享治理格局構建的重中之重。

一、治理現實：社區運作機制碎片化

任何一個國家在規劃其社會治理的模式、制度、體系、或機制時，都不能拋開對特定社會發展的歷史和現實這兩個重要因素的考量，即我們通常所說的“國情”。

改革開放前，中國社會屬于總體性社會，國家幾乎壟斷全部重要資源，對社會生活實行著全面且嚴格的控制。社區只是國家的一個最基層單位，采用的以地方政府、街道、社區基層黨組織、社區居委為核心的縱向科層治理模式，遵循的主要是政治動員邏輯；伴隨著改革開放以后市場力量逐漸從社會中“脫嵌”，成為重要的社會資源配置機制，隨著商品房的開發，市場力量逐步深入社區內部，在社區治理中開始發揮著重要作用，它遵循的是資本動員邏輯，但行政力量仍然作為主導力量存在在社區;三是相對于政府科層制和自由的市場經濟的管理模式，一種自組織的協商、對話與咨詢的自主社會力量開始崛起，達成治理共識，它遵循的是“民眾協商邏輯”。

在傳統社會，我國社會底層民眾的自組織能力是蘊含于熟人社會體系中的。在地緣和血緣的高度融合及姻親關系等因素的影響下，傳統社會的社會成員之間存在著緊密的社會關系網，精英、賢人（士紳）是這種自組織關系網絡中的重要節點，他們組織發起各類社交活動，使傳統社會成員之間有著社會關聯、超高的信任度和強烈的認同感。在現代社會，隨著現代社會信息技術的發展及多種社交平臺的產生，虛擬的網絡互動為民眾自組織能力的培育和發展提供廣闊的精神空間，而快捷便利的溝通手段的又為公民自組織能力的培養提供了專業且豐富的技術平臺，這不斷激發著社會成員的主體意識、權利意識、公共精神及自我需求。因此，隨著“建立基于基層社會自組織的社會治理模式”的呼聲越來越多，我國城市社區也在努力探索諸多各具特色的城市社區發展模式。然而，這仍然產生了一些問題。

在社區場域內，政府、社區居委會、物業公司、社區社會組織、業主委員會、社區居民等多治理主體是多元化的，當區別化、碎片化的不同主體的利益與完整性的公共利益碰撞時，是極易產生沖突的。一旦各個治理主體之間溝通互動缺位，這就很難以集體行動的方式獲取公共利益，于是治理主體呈現出“集體失聯”的狀態，社區治理運作機制的碎片化是成為制約社區實現善治的最大瓶頸。

西方社會治理理論在中國面臨治理失靈的窘境。它高估了市場與公民社會在中國社會治理中的能效性。中國的社會治理結構、機制與體制與西方的社會存在著眾多不同。忽視中國特色的社會主義道路，完全照搬西方社會治理理論來探討中國社區建設，不符合中國特色的社區現實土壤，只會讓社區問題更加模糊。

隨著21世紀的到來，中國的社會治理結構發生了急速的變化，無論是從理論建構的維度，還是從現實展開的維度，過去的治理模式已經不能滿足新時代的發展需求。美國著名的社會理論家福山認為，“國家建構也許比治理更重要，一個強有力的國家也許比自組織治理更重要，尤其對于廣大的第三世界國家而言”，他強調了發展中國家的社會治理結構中黨與國家的中心地位和作用。

二、理論依托：治理失靈的反思

“元治理”這一概念是在治理失靈的基礎上提出的。最早由英國著名政治理論家杰索普（1997）提出，意為“治理的治理”，“是指協調(科層、市場、網絡)三種不同治理模式以確保它們中的最小限度的結合。”

“元治理”理論，是通過一種新的手段和工具來勾連獨立的治理模式，是在肯定政府、社會和市場等治理主體的定位的同時將他們有效地整合，對各個治理模式的制度、組織或機制進行統籌規劃，以便更好的發揮各治理主體的資源和力量，最終形成一種新的治理機制。“元治理”理論并非單純的對“治理”理念的否定或顛覆，而是在沿襲治理理論基本觀點基礎上，更突出強調國家(政府)在治理中發揮的關鍵性作用及擔當的重要角色。正如杰索普所說：“雖然治理機制可能獲得了特定的技術、經濟、政治和意識形態職能，但國家 (政府) 還是要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力。”

杰索普指出，元治理將政府“請回中心的位置”，是意味著由政府承擔設計機構制度，提出規劃遠景設想等職責;而并非要建立一個一切治理規劃都要完全被服從的至高無上的政府；元治理理論更強調政府所需要履行的責任而非行使權力。政府在多元治理主體共同構建的治理關系網中，通過良好的溝通協調機制、精心設計的組織安排、科學合理的議程設定來構建一個健康有序的社會治理機制，最終實現公共事務和公共價值的善治。政府充當“責任人”、“協調者”與“監督者”的角色。因此，從這種意義而言，政府更像是“同輩中的長者”。

元治理理論顛覆了國家與社會是二元對立的傳統思維，強調國家與社會、市場的相互依賴及互動合作，這符合當前中國特色的社會治理國情，與十九大報告中對于社會治理的發展規劃相契合。

2012年11月，十八大報告提出“圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”2017年，十九大報告進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”從社會“管”理到社會“治”理，是中國共產黨依據我國社會治理面臨的現實問題，不斷創新、探索和深化“社會治理”的本質、路徑和方法，以高度的理論自覺和行動自覺，指明了新時期的社會治理發展的方向，提出了更加完整、清晰、符合社會治理的思路。

我們在十九大報告精神的指引下，結合“元治理”理論，基于中國當下的社會治理現實，提出切實可行的社會治理的體制創新，實現理論與實踐的二維貼合。

三、構建一核多元的社區治理體系

十九大報告中提出的共建共治共享的社會治理理念，體現了中國共產黨對于社會發展規律的深刻把握，體現了人民群眾在社會治理中的主體地位。“共建共治”是社會治理的重要手段，為實現“共享”提供切實的保障和可行的路徑。“共享”是社會治理的目標，它為促進“共建共治”提供動力和指引。

（一）共建共治：構建一核多元的社區治理結構

當前我國城市社區治理結構變化的主要趨勢是從單一治理主體逐步向多元主體協同共治轉變。城市社區治理的目標是在城市社區范圍內，依托多元治理主體和多元化的治理方式，協商治理社區公共事務，進而增強社區凝聚力，實現社區善治。

根據十九大關于社會治理的發展規劃，依托元治理理論，當前我國城市社區治理主體結構應該是“一核多元”的治理結構。城市社區治理主體結構中的“一核”——即中國共產黨的領導，黨在眾多參與主體中是唯一的領導核心，是元治理理論的核心主體；“多元”是指政府、社區居委會、社區社會組織、社區居民自治組織、和居民等主體。

1.黨委領導

從中國特色社會主義的基本國情出發，中國共產黨是社區治理的領導核心。作為社會治理的“中軸”，首先應該強化黨的領導地位，建立街道、社區、居民三級聯動的黨建格局，實現基層黨建組織的全覆蓋。根據元治理理論，加強基層黨組織總攬全局、協調各方的核心地位，創新基層黨組織的制度體系、組織體系、運行體系建設，調動基層黨員的積極性，充分發揮基層黨組織在社會經濟發展中的助推器作用。其次，推進社區黨建和社區治理融合發展.社區基層黨組織的建設應該與社區治理實現高度契合、分工協作，充分發揮基層黨組織的政治引領作用。再次，強化基層黨組織的社區服務功能。杰索普說:“元治理并未罷黔其他協調模式。市場、等級制度、差異性結構仍然存在，只不過是在‘通過協商制定決策’的情境下運轉。”

社會治理的最終目的是服務群眾。因此，元理論并不是要回歸到完全的“國家鐵拳”的時代，而是讓黨組織在協調中貢獻自己獨特的資源，以平臺化、項目化、社會化等多元化的方式，提升基層黨組織社區服務的水平和能力。

2.政府負責

我國政府是黨的方針政策和國家法律的執行者，因此，在社區治理中，政府發揮著供給、平衡、指導、監督的作用。在所有社區參與治理的主體中作為“同輩中長者”角色。雖然元治理理論注重國家在治理中的調控作用，但這并不意味著承認國家的唯一的治理主體，而是在過去我們強政府和歷史慣性的科層治理的特殊國情下的過渡治理手段。目前我國社區仍存在行政化較嚴重的傾向，但是受我國特殊國情影響，居民未完全培養出適應社區現代化治理的意識與能力，斷崖式的去行政化也并不可取。政府應真正“還權、賦能、歸位”給社區，通過設立社區治理的“權力清單”，依法規制其在社區治理中的職責內容；政府應加大資源投入，并以培養社區其他主體治理能力、激發社區居民參與和合作、滿足需求為目標

3.社會協同

社會協同的主體包括社區社會組織、社區居委會、物業、居民委員會等。杰普森認為，“國家不再是君主權威，而是多元化制導系統中的眾多參與者之一，在協調過程中貢獻自己獨特的資源。隨著聯絡網、伙伴關系、其他經濟政治治理模式的范圍越來越廣，官方機構仍然是最為重要的。”社會協同的主體在社區黨組織的引領下，在街道辦事處（政府）的扶持下，充分發揮在社區治理中的自主能動作用。在黨的引領和政府的幫扶下，與社會治理網絡中其他主體協商、對話，最終達到共建共治共享的狀態。

4.民眾參與

因為代表居民的社會力量相較于社區場域內其他主體而言，本來就比較弱小，組織化程度比較低，對公共事務的關注度及熱情由于長期不受重視而趨于冷淡，靠社會自身很難激活。因此，政府作為“同輩中長者”，應主動發揮作用，引導社區組織形式多樣的活動并使其制度化和常態化。以合作與協商精神強化社區居民的參與度，使居民逐步形成主動參與的心理。

（二）共享：建立滿足人民需求的社區共同體

社區場域中，不僅要共享物質成果，更要共享公共利益、公共精神和公共價值。當下中國的城市社區既不像傳統社會有著緊密的社會關系網絡，也不是西方社會理論中所言的完全的“理性人”，以利益為唯一的考量標準，而是“特定場域中存在的社會。”在當前特殊的社會背景下，著重培育居民的社區參與網絡，調動其治理積極性，打造合作、信任、歸屬感、普遍共識的“熟人社會”，才能建立緊密相連的，滿足民眾需求的社區共同體。只有參與了社區的共治共建，才會最終共享社區治理的成果。

總之，在中國現代社會復雜性、多變性與不確定性的背景下，治理理論是滯后于治理體制的，而治理體制又滯后于治理現實。就現階段我國社會治理的現實境遇而言，社會力量是比較薄弱的，它無法作為一個完全獨立的主體參與社會治理。因此，我們應努力的把“國家找回來，而不是把社會踢出去”。最終構建“強政府，強市場，強社會”的共治共建共享格局才是社會治理應該堅持的主線。