國土空間規劃存在的問題與對應措施

胡勇

（天津市西青區第一規劃管理所，天津 300380）

一、國土空間規劃的具體要求

國土空間規劃作為謀劃空間發展和空間治理的戰略性、基礎性、制度性工具，應當成為管用、適用、好用的規劃。一個好的規劃要做到前瞻性、規律性和操作性三者兼具。

（一）突出前瞻性，堅持順勢而為

要堅持以前瞻性來規劃城市發展。國土空間規劃是對領域范圍內國土空間開發保護做出的總體安排和綜合部署，是制定空間發展政策、開展國土空間資源保護利用修復和實施空間規劃管理的藍圖，是地區發展的指向標。

（二）利用規律性，保持循序漸進

習總書記提出，山水林田湖是一個生命共同體。國土空間規劃編制要遵循自然規律，堅持生態安全底線，突出山水林田湖草生命共同體及人與自然和諧共處。空間用途管制要遵循經濟規律和社會規律，在經濟高質量發展、產業轉型升級時期，要從資源承載力和空間利用適應性考慮規劃總體承載能力，結合社會經濟發展的合理訴求，統籌確定城市的發展規劃和管控策略。

（三）強調操作性，確保行之有效

新時期新規劃，要提高規劃的操作性和落地性，通過摸清地區底數底圖，落實區域發展目標，優化空間、要素布局，提供有力的實施保障，確保規劃落地。在理論認識和實踐過程中，首先在思維上要建立使用者思維和跨界思維，其次在運行上要注重政策制度保障和考核考評監督，再是方法上要注重道法自然天人合一與綜合施策。

二、當前國土空間規劃存在的問題

（一）多數規劃職能分工不明晰

根據我國現有的土地空間發展歷程來看，一些部門在土地規劃設計上存在差異性。其一，由于國土空間規劃長時間得不到正確的指導，各種規劃職能混亂不堪，所以，在國家和省級層面，逐漸形成了三大局面，分別為:城鎮體系規劃、國土規劃和主體功能區規劃。其二，我國對于土地的各級規劃缺乏應有綜合管理，各級之間合作不良。國土空間規劃急需專業性的編制管理，但到目前為止，政府所參與的規劃發展僅限于經濟社會發展，對空間發展的概念較少，這不僅使土地空間規劃職能不清晰，也會影響各層之間的協調性。

（二）土地空間規劃的上下級存在重復

伴隨著土地空間規劃的層級逐年遞增，難免會出現層級重復等現象，這可能會影響土地空間規劃的整體進度。另外，上級規劃對下級規劃的制約性較弱，進而使得指導這個職能難以發揮其價值。從國民經濟發展的角度來看，社會發展規劃、土地空間規劃在上下級之間的管理上各有千秋，約束力不足，無法保證土地規劃管理的有效施行；同時，城鄉規劃改革中所涉及到的城、鎮、鄉的規劃在管理強度上還不夠到位，難以讓大眾信服。

（三）土地空間規劃實施體系有待完善

與一些發達國家相比，我國法律在層級間的土地空間規劃上仍處于落后的狀態，規劃實施與法律管理體系有待健全。目前，我國大部分的規劃類型都是圍繞編制、實施和監督三種機制來執行的，這明顯缺乏科學的決策和制約體系，人民的參與量尤為不足。若是這樣發展下去，大眾對土地空間規劃了解不徹底，只會帶來嚴重的后果。隨著城鎮規劃類型的逐漸增多，政府的審批范圍必須隨之擴大，而這也違背了政府在土地空間管理改革上的大方向，無法適應社會經濟生態化發展的大前提，因此，政府應當完善土地空間規劃體系制度，進而促進規劃的有效發展。

三、國土空間規劃的對應措施

（一）創新行政體制，協調國土空間規劃發展

根據國土空間規劃中的橫向和縱向的層次性，在編制中應將發改委作為直屬的領導機構，統攬全局的工作，并制定可行性方針策略，確保規劃的有序進行。在發改委的工作引領下，我國政府可再設置一個部門，其主要的工作職責是負責協調和處理其中的矛盾沖突等問題，避免出現一些不合理現象。期間，部門可采取公示、論證會、聽證會等方式來尋求廣大人民的意見，這不僅促進了公眾的參與度，也加強了公眾對我國政府的監督。

（二）建立完備的國土空間規劃體系

國土空間規劃以生態文明建設為綱，強化生態保護、修復和建設，劃定“生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”三條空間管制線。國家層面的“三線”層層傳遞到地方，必須制定用途管制和維護要求，需要在法制、體制和機制上做好應對保障。

法制保障，應盡快制定空間規劃法律體系，制定相應的規章制度、技術標準，明確各層級政府的事權分工，強化各層次空間規劃的剛性傳導。

體制保障，推進行政體制改革，實現決策、實施、監督分開，實現一個部門決策，多個部門實施事權滿覆蓋、不重疊。

機制保障，一是建立“規劃—實施—監控—評估—維護”的動態彈性管理機制，面對空間發展的不確定性，在牢牢守住“底線管控剛性”的同時，通過對土地利用情況、人口規模、土地利用計劃執行情況等相關數據和信息的挖掘與分析，開展年度評價糾偏和中短期計劃調整，以增強規劃的適應性；二是構建嚴明的規劃行政問責與處罰機制，樹立擅自修改規劃和違反規劃建設就是犯罪的意識；三是完善市場在資源配置中的作用機制，建立全要素的自然資源資產核算體系，通過明晰資源產權及資源市場化配置，實現自然資源的優化配置。

（三）做好干部隊伍的建設

黨中央為國土空間規劃和治理指明了綠色發展之路。在我國行政體制下，政府擁有極強的執行力，政治路線確定之后，干部就是決定因素。因此，領導干部將在很大程度上決定規劃實施的執行水平。實踐證明，各級領導干部會受到自身價值觀、經歷等的影響，如中央城市工作會議明確提出“窄馬路、密路網”之后，一些城市依舊出現大廣場、寬馬路。因此，在創新國土空間規劃體系、內容、技術、體制、機制等方面的同時，亟待建立全覆蓋的干部學習制度，及時提高國土空間規劃和治理領域干部的思想意識和專業素養。

結語

綜上，新時期國土空間規劃的改革，是確保社會經濟可持續發展以及生態環境科學發展的重大舉措。因此，政府只有真確地認識到大方針的方向，方能實現國土空間規劃的實際價值性與科學性，才能適應新時代下的發展特征，進而推動整個國家有條不紊的發展下去。