淺談如何提高和完善城市管理綜合執法工作

彭登杰

（上蔡縣城市管理綜合執法局，河南 上蔡 463800）

城市管理綜合執法，是在我國全面推進依法治國的大背景下，政府城市管理活動的一次改革。自20世紀80年代開始，城市管理綜合執法工作在運行中不斷發展完善，實現了行政執法領域的自我創新。但是隨之而來的一系列問題，如：部門間分工不科學、不細致、職權重疊；執法不嚴、暴力執法、多頭執法的問題出現，嚴重的影響了城市管理。因此，我們要通過改革和完善城市管理綜合執法體系，不斷提高執法人員的城市管理水平。本文旨在指出我國現階段城市管理執法過程中存在的普遍問題，并在進行深入分析的基礎上，提出相應的改進建議，以探索建立更加科學高效的城市管理綜合執法體系。

一、概述

城市管理綜合執法，是將原來由數個行政機關對于城市管理領域的、分散的行政處罰權統一集中起來，交由現行的一個行政機關統一集中來行使的城市管理行政執法方式。最早把城市管理綜合執法以法律的形式確定下來的是在《中華人民共和國行政處罰法》中，其在第16條規定，國務院及經其授權的省級政府，可以決定由一個機關行使行政處罰權，但對于涉及公民人身自由的，只能由公安機關行使。由此可以看出，立法明確規定將分散的行政執法權進行集中，即將行政執法權化零為整，來實現行政執法權的聚集。我國目前的城市管理綜合執法，具有以下特征：一、城市管理綜合執法是對行政處罰權的重大變革，是我國行政執法方面的突破性的嘗試，是結合我國國情、從制度和源頭出發對行政處罰權的制度創新。二、城市管理執法不僅涉及范圍大、領域廣。城市管理綜合執法既不像多家執法、部門聯合執法，又不同于專門執法主體依法對確定的特定事項進行執法。三、城市管理綜合執法是對行政處罰權的相對的、適度的集中，而不是對所有行政處罰權的絕對集中。四、城市管理綜合執法的執法主體資格與權責固定，執法行為活動將是永久固定的，并不是為追求短期效力、采取搞突擊的這種應對措施。只要充分認識城市管理綜合執法的長期性特點，就能有利于推進城市管理綜合執法改革，促進城市管理執法活動的有效開展。

二、城市管理綜合執法現狀

城市管理綜合執法從最初的試點，到現在全國實際推廣，這幾十年的成效是顯而易見的，城市管理執法過程中存在的野蠻執法、暴力執法等問題已經得到有效的改善，其成效主要體現在以下三個方面：第一，機構精簡、效率提高。削減了執法機構，省去大部分執法人員，節約了社會資源。第二，提高執法效率。資源擰成一股繩，打出強有力的拳頭，行政執法效率顯著提高，與群眾的矛盾與摩擦能有效地避免，改善了執法人員在民眾心中的影響。第三，積累了豐富的執法經驗。多年的城管行政執法活動，積累了豐富的行政執法實踐經驗。但城市管理綜合執法在我國尚處于試驗階段，城市管理綜合執法還存在很多的問題。

（一）執法依據不足，法律地位不明確

城市管理綜合執法作為行政機關的行政行為，應有具體明確的法律依據，但目前我國沒有專門針對城市管理綜合執法的法律法規。主要的法律依據是借鑒《行政處罰法》第16條的相關內容。由于缺乏強有力的法律支撐，無統一的法律法規行為規范，導致相對集中行政處罰權在真正執法過程中出現分散的情形，直接影響最終執法的效果。

（二）責權配套不清晰，責任追究不及時

目前我國的城市管理綜合執法效果考核責任制度，尚未真正的建立，導致在實際工作中各城管執法局之間、各執法人員之間出現相互推諉、扯皮，不承認自己的違法執法行為，嚴重損害了行政相對人的合法權益，阻礙了城市管理綜合執法的正當運行。

（三）城管執法隊伍建設滯后

對于城管執法這一特殊的執法領域，它對執法人員的素質要求比較高，不僅要求有較高的法律知識，還要有較強的社會執法經驗。雖然政府不斷加強執法隊伍的建設，提高執法的效率和質量，但是社會上的暴力執法時有發生。綜合分析，主要表現為：第一，執法人員自身法治觀念不強，對自身的職責認識模糊，沒有真正樹立為人民服務的理念，工作中公私不分，導致徇私枉法，甚至嚴重的瀆職行為。第二，部分執法人員不能勝任行政執法工作，不具備嫻熟的業務能力，執法過程中不遵循依法行政的原則。第三，由于缺乏保障執法人員的任職條件，城管綜合執法機關在人員錄用、考核、獎懲等方面的制度健全，使得各級城管執法工作人員層次不一。

三、城市管理綜合執法的完善途徑

綜上分析，我國要最終形成完善的城市管理綜合執法體系，就需要不斷健全城管執法的相關法律法規、提升執法人員的職業素養、積極發揮法制監督的作用，營造文明執法、公正執法、透明執法的法治環境。

（一）健全相關法律法規

作為執法機關，要有法可依，依法行政。所以，立法機關應結合我國的國情，在依法治國的大背景下，以立法的形式對城管執法機關的性質、設立、運行、權責、執法程序等進行全方位的界定。立法機關以及相關的部門應在分析當前存在問題，征求社會各界意見的基礎上，積極制定和出臺相關法律、法規。

（二）提升城市管理執法人員職業素養

各城管局應定期在本單位開展思想政治教育工作，提高執法人員“依法行政、執政為民”的思想意識；積極宣講法律知識，職業道德，提高執法人員的法律水平和職業道德感。此外，還應當完善執法人員業務培訓制度，使之能夠積極吸收本單位的教育資源和執法業務知識，做為人民服務的合格執法人員。

（三）執法手段多樣化

城管執法中，要學會改變以往我國行政機關的命令，生硬、強制的執法模式，執法過程中堅決摒棄暴力執法，執法人員應時刻銘記保障人權的理念，時刻合理行政，尊重行政相對人的人格尊嚴等權利。

（四）完善權力監督的機制

對于行使相對集中處罰權的城市管理行政綜合執法機關來說，必須建立完善的監督監察制度才能夠保證綜合執法權的依法行使。重視社會輿論的力量，要強化社會輿論的監督。尤其是借助新聞媒體的輿論力量，及時準確、客觀公正的曝光城市管理執法中所存在的有法不依、違法不究的現象，起到真正的輿論監督作用。