制定《國家監察法》對于完善中國特色社會主義制度的必要性

劉向東

（中共鞍山市委黨校，遼寧 鞍山 114003）

我國于2016年底開始推行的國家監察體制改革，體現了全面從嚴治黨與全面依法治國的有機統一，實現了黨內監督與人民監督的有機結合，是借鑒古今中外有益經驗，與時俱進的制度創新。在改革過程中，應當將修改《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱《行政監察法》），制定《中華人民共和國國家監察法》（以下簡稱《國家監察法》）列入立法議程，以法律的形式將國家監察體制改革的成果固定下來，保證制度運作的穩定性和長效性。

一、制定《國家監察法》彌補現行監察制度不足

1997年制定、2010年修訂的《行政監察法》在加強行政監督，促進法治政府和廉潔政府建設，保持政令暢通，提高政府工作效率等方面發揮了重要作用。但隨著時代的變化，該法已經不能適應現實的需要，亟待全面修訂。在監察機關定位上，《行政監察法》將監察制度定位為政府內部監督機制，在監督對象上僅涵蓋國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關等其他行使公權力的公職人員納入，存在監督空白和盲區。由于行政監察制度的定位是政府內部監督機制，故監察系統受同級政府領導，對同級政府負責?！缎姓O察法》確立了我國縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。這一領導體制導致實踐中監察機關的干部人事、財物經費都由地方政府控制，監察機關在工作中缺乏應有的獨立性。此外，《行政監察法》對監察手段和監察程序規定的不完善造成了監察實效不彰。由于《行政監察法》所規定的檢查、建議等權力強制力不足，導致監察制度缺乏威懾力。而《行政監察法》所設定的部分行政監察程序不科學、不合理，如受理申訴的渠道過于單一，監察結果公開不足等，則導致《行政監察法》的相關要求難以得到落實。制定全新的《國家監察法》，取代《行政監察法》，對監察制度進行徹底重構，是新形勢下彌補現行監察制度不足的必然要求。

二、制定《國家監察法》是實現反腐制度化、法治化的客觀需要

目前，我國行政系統內部監督機制包括行政監察和審計，外部監督機制則包括司法監督和輿論監督。盡管這些監督方式都取得了一定成效，但并未根治腐敗問題。從反腐敗的手段與效果之間的關系來看，我國當下的反腐措施足夠嚴厲，但腐敗案件依然頻發，腐敗烈度較高，形成了反腐的力度極大與腐敗的烈度居高不下這一困局。這反映出，在現有機制下，單純加大反腐敗治理的力度難以徹底解決腐敗問題，必須對反腐體制進行整體性的重構和變革，徹底解決舊有制度中的痼疾，才能從根本上解決腐敗問題。從國外反腐敗立法的演進過程也可以看出，反腐敗是一項系統工程，必須通過立法的方式，建立預防懲治的系列制度，實現標本兼治。十八大以來，通過紀檢監察系統反腐敗體制機制的改進，我國的反腐敗工作展現出了出新的面貌。紀檢組派駐對象全覆蓋，在巡視制度中實行“三個不固定”——組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關系不固定等有益的反腐經驗有必要通過立法的形式予以確認，以保證在強化黨內監督的同時，以更加法治化的方式實現對國家機器的監督，解決黨內監督和國家監督“一條腿長一條腿短”的局面。從這個意義上說，通過制定《國家監察法》，將十八大以來的反腐敗經驗進行系統的總結，以法律的形式將反腐中取得的經驗和成果進行確認，能夠實現反腐工作的法治化。

三、制定《國家監察法》是實現全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措

十八大后，黨中央提出了“四個全面”的戰略布局。全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。通過制定《國家監察法》，推進監察體制改革，集中以往分散在監察廳（局）、預防腐敗局、檢察院等部門的職能，整合、豐富、強化反腐敗的資源和力量，建立覆蓋面更廣，實效性更高的國家監察系統，有利于形成嚴密的法治監督體系，有利于實現全面推進依法治國的目標。同時，制定《國家監察法》也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。所謂國家治理體系，是主權國家治國理政的制度體系的總稱，而國家治理能力則是指一個國家治理體系實現治理目標的資格、水平和能力。在這個意義上說，實現治理體系和治理能力現代化，最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過有效運轉的制度體系，實現對國家和社會的高水平治理。在傳統體制下，監督權力分散在諸多機構中，權力配置不合理，制度運轉成本高，導致對腐敗治理效能不高，治理目標難以有效達成。通過制定《國家監察法》，集中上述部門的監督權，在已有的行政機關、司法機關之外創設一個新的國家機關，形成更科學有效、更符合實踐需要、運作更為順暢的國家監察體制，可以進一步完善國家治理體系，有效提升國家治理能力。

國家監察體制的改革是事關全局的重大政治改革，是監察制度的頂層設計，必須在法治的框架內進行，以法律的形式鞏固改革成果，以制度化的約束構建穩固的體制，防止以改革和創新思維取代法治思維。國家監察體制改革對原本分散在諸多機構中的監察權進行了整合，創設了新的國家機關，引起了既有法律體系的大幅度變革，有必要通過制定統一的《國家監察法》來重塑國家機關之間的新權力結構。