我國世界文化遺產監測年度報告的發展與思考

羅 穎（中國文化遺產研究院 北京 100029）

20世紀90年代，為更好地保護世界遺產，國際規則下的“系統性監測”需求被提出，應運而生的定期報告機制成為聯合國教科文組織世界遺產委員會（以下簡稱“世界遺產委員會”）定期審查各地區、締約國以及遺產地等多個層面執行世界遺產保護全球戰略和履行《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱“《世界遺產公約》”）責任和義務的重要手段。有別于異常情況下或開展了可能影響遺產突出普遍價值及其保護狀況活動時才啟動的反應性監測，定期報告是每六年一次、檢驗全球所有世界遺產突出普遍價值保持狀況的常規性監測，同時也是提供區域間合作、信息分享、經驗交流的重要工具。隨著世界遺產保護理念和視野的擴展，定期報告內容框架不斷更新、完善，對服務世界遺產保護的全球戰略目標、提升世界遺產的保護管理水平等作用日益凸顯。

2015年，我國在經歷兩輪定期報告之后，在國家層面的策劃和推動下，基于定期報告在各地區、締約國和遺產地層面取得的經驗和教訓，立足于我國世界文化遺產保護管理的實際需要，經過多年的理論研究和實踐探索，開始執行我國世界文化遺產監測年度報告制度，這不僅是定期報告在《世界遺產公約》締約國層面上的開創性嘗試[1]，即執行了國家層面上應履行的監測義務，同時也成為解決我國世界文化遺產保護管理難題的重要工具，對全面、系統地提升我國世界文化遺產保護管理能力發揮著重要作用。

一、定期報告的發展演進

定期報告于1998年第22屆世界遺產委員會會議被正式納入實施《世界遺產公約》的工作內容，其目標主要有：評估各締約國實施《世界遺產公約》的情況；評估世界遺產突出普遍價值是否得到長期保持；提供世界遺產相關更新信息，記錄遺產所處環境和保護狀況的變化；為締約國提供一種區域間合作以及信息分享和經驗交流的機制等[2]。

（一）內容特點

1.以實現世界遺產全球戰略目標為目標

定期報告以世界遺產委員會為應對世界遺產面臨的各項威脅而制定的戰略目標為框架，設計了一系列的調查問卷，且隨著戰略目標的修改而更新調查問卷內容，以確保能夠有效地應對各項新的威脅。以第三輪定期報告為例，問卷內容主要圍繞世界遺產的可信度、能力建設、保護、宣傳①2002年世界遺產委員會在1992年通過的《戰略方向》基礎上，修改了戰略目標，形成可信度、保護、能力建設、宣傳所組成的4C。、社區參與②2007年世界遺產全球戰略加入社區參與，從4C擴展到5C。展開（圖1）。其中可信度主要指世界遺產突出普遍價值得到有效保持； 保護主要指實施有效管理、治理、協作等措施；能力建設主要指在可持續發展前提下制定的人員技能提升、制度體系改善等措施；宣傳主要指實施各項增強大眾對世界遺產認識、參與和支持等措施；社區參與主要指實施各項增加當地社區參與保護世界遺產的措施。

2.體現世界遺產理論發展的與時俱進

定期報告作為世界遺產委員會的管理工具，不僅需要用來檢驗締約國執行《世界遺產公約》的狀況，還需要評估世界遺產委員會推行的各項政策在締約國和遺產地層面上的實施效果，因此定期報告內容會根據世界遺產保護理念的發展進行動態更新和調整。以第三輪定期報告為例[3]，相較第二輪定期報告，共刪除27個、更新25個、新增81個問題（圖2），具體變化主要呈現以下特點。

鼓勵與世界遺產有關的公約/方案之間的合作、協調和信息分享。在第三輪定期報告中，新增第二章“保護世界遺產的其他公約/方案”，共涉及12個問題，評估締約國在世界遺產保護與其他相關公約/方案之間的合作、協調，以促進文化多樣性保護，如調查是否有把世界遺產的全部或部分申請為UNESCO世界地質公園的計劃；如是否有與《人類非物質文化遺產代表作名錄》相關的遺產要素等。

鼓勵不同利益群體加入世界遺產保護管理事業。2016年在聯合國大會上通過的《2030年可持續發展議程》是指引全球各領域可持續發展的重要文件，其中提到的目標將促使人們在2030年之前采取各項行動，以實現經濟、社會和環境的可持續發展。結合各項目標的實現，世界遺產委員會近幾年重點關注在世界遺產保護事業中的性別平等、實現所有婦女和女孩的權利以及實現青年群體對遺產價值推崇和延續等問題，同時也對原有種群分類進行了細化，重點關注不同利益群體對世界遺產保護管理事業發展的促進作用。在第三輪定期報告中，共增加7條相關指標，如在評估不同群體對遺產列入《世界遺產名錄》原因的認識和理解水平以及評估世界遺產管理者/協調人員/工作人員與以下群體之間的關系的選項中，均新增婦女、兒童/青少年、研究者、非政府組織、其他特定等群體，并把游客細分為當地游客和國內/國際游客。

關注世界遺產旅游的可持續發展。旅游可持續是世界遺產可持續發展的重要內容之一，旨在通過提高所有利益群體的意識、能力及參與度，促進世界遺產可持續旅游的管理和發展，以保護遺產及其突出普遍價值。相較第二輪定期報告，第三輪定期報告新增11個相關的評估指標，包括評估是否有針對游客管理、旅游活動及其衍生經濟、社會文化和環境影響等方面的管理體制/計劃；評估是否有可持續的旅游計劃；評估是否與當地社區共享旅游效益；評估是否對游客管理進行了監測等。這表明世界遺產委員會隨著“世界遺產和可持續旅游項目”的推進，對全球世界遺產的旅游可持續發展給予了更高的關注和要求。

3.始終堅持世界遺產保護以突出普遍價值為核心

世界遺產委員會始終以維護世界遺產突出普遍價值為保護管理的核心。從第一輪定期報告要求確認突出普遍價值，到第二輪定期報告要求提交價值特征要素的基本情況，再到第三輪定期報告要求填寫具體價值特征要素，越發強調締約國對世界遺產突出普遍價值的認知。特別是在第三輪定期報告中，首次要求每項世界遺產提供不超過15個價值特征要素，并使用大篇幅文字解釋什么是價值載體、價值載體的重要性、價值載體的內容、價值載體的識別方法等；并且在設置具體問卷時，針對突出普遍價值影響評估的問題占總數量的一半左右，這也表明世界遺產委員會高度重視締約國在維護世界遺產突出普遍價值方面所做的努力。

4.重視經濟社會發展對世界遺產的影響

經濟社會發展是目前造成世界遺產突出普遍價值受到負面影響的最普遍因素，為指導遺產地更加系統、準確地識別這些負面因素，定期報告設計了包含建筑開發項目、交通基礎設施、服務基礎設施、污染、生物資源利用/改變、物理資源開采、遺產社會/文化利用③促使遺產地結構特征改變的社會或者文化利用因素可能會對遺產突出普遍價值造成一定的影響。一些社會/文化利用可能具有正面影響，因為這些利用增強了某些價值（例如儀式和宗教價值），而有些社會/文化利用可能會損害遺產價值，并可導致遺產地的劣化。、其他人類活動等八大項內容，引導遺產地一一評估這些內容是否與突出普遍價值的保護相關。

5.注重監測對保護管理的實效性

第三輪定期報告更加注重對遺產監測過程及實施效果的評估。如第三輪定期報告在評估是否使用了衡量保存狀態關鍵指標的基礎上，新增評估遺產是否在保護狀況、管理體制的有效性、治理的特征、與其他保存身份結合、對可持續發展的貢獻、能力建設等6個方面定義了關鍵性監測指標，并要求遺產地提供指標信息；如在9.10中新增遺產地是否對旅游管理的有效性進行了定期監測等。

表1 第三輪定期報告中增加具有指導意義的指標內容

（二）形式特點

1.對保護管理工作更具指導意義

第三輪定期報告新增或更新的評估選項不僅體現了現階段世界遺產委員會對世界遺產的保護管理要求，同時也體現了世界遺產委員會對世界遺產保護管理工作的指導。如第三輪定期報告在評估旅游管理計劃時，引導這項計劃應該涵蓋管理游客、旅游活動及其衍生經濟、社會文化和環境影響等方面的內容；如在監測章節，引導應該在保護狀況、管理體制的有效性、治理的特征、與其他保存身份結合、對可持續發展的貢獻、能力建設等方面設置關鍵性指標（見表1）。

2.進一步細化和完善評估選項

第三輪定期報告根據近幾年世界遺產保護實踐和理論研究的發展，進一步細化和完善了評估選項，使其更符合新時期世界遺產保護事業的需要。如根據《2030年可持續發展議程》的發展目標，重點增加了婦女、兒童/青少年等群體，拆分游客為當地游客和國內/國際游客等（見表2）。

3.注重世界遺產的過程管理評估

第三輪定期報告從對事情效果評估調整為對事情、效果分別評估，體現出世界遺產委員會更加重視對世界遺產的過程管理。如針對游客管理計劃的問卷，第三輪定期報告調整為先評估是否有管理計劃，再評估這個管理計劃對遺產突出普遍價值的保持效果（見表3）。

二、我國世界文化遺產監測年度報告的實踐和研究概況

（一）監測年度報告機制建立

2004年，即我國參與亞太地區第一輪定期報告編寫工作的第二年，國家文物局啟動了“中國世界文化遺產管理動態信息系統和預警系統”研究，成為我國開展世界文化遺產系統性監測的開端。2006年，國家文物局開始搭建監測管理框架，出臺了《中國世界文化遺產監測巡視管理辦法》，明確保護管理機構負責實施世界文化遺產的系統性監測，監測內容涵蓋遺產本體保存狀況、自然和人為影響因素，并且須完成日常監測報告，同時還規定了日常監測報告提交的具體流程、時間等，這是我國世界文化遺產監測年度報告制度的雛形。但由于缺少具體的實施內容和操作辦法，日常監測報告工作并未全面開展。2010-2011年，我國世界文化遺產參與了第二輪定期報告編寫工作。源于第二輪定期報告在內容和形式上的改進，加深了我國對于世界文化遺產系統性監測的認識，同時也為構建我國世界文化遺產日常監測內容提供了新思路和新方法。如第二輪定期報告在內容上強調突出普遍價值和遺產認定是一切工作的基礎、提出了系統性分析影響世界遺產突出普遍價值的因素清單；在形式上要求按規定作答（是或否、單向或多項選擇、量化評估等），為后續定期報告數據的跟蹤和統計分析提供了可能[4]。

表2 第三輪定期報告中細化和完善的指標內容

表3 第三輪定期報告中增加的有關過程管理的指標內容

在第二輪定期報告的推動下，我國世界文化遺產的系統性監測工作開始進入飛速發展階段。2012年，國家文物局在中國文化遺產研究院設立了中國世界文化遺產監測中心（以下簡稱“國家監測中心”），作為我國世界文化遺產監測和保護的研究中心，同時提出應在省級層面設立世界文化遺產監測和研究中心、在遺產地層面設立從事世界文化遺產監測的專門機構或部門[5]，以建立健全國家、省、遺產地三級監測機構；同年，國家文物局選定了12項遺產④明清故宮（北京故宮）、莫高窟、周口店北京人遺址、平遙古城、蘇州古典園林、麗江古城、北京皇家園林—頤和園、大足石刻、龍門石窟、高句麗王城、王陵及貴族墓葬，登封“天地之中”歷史建筑群，杭州西湖文化景觀。作為試點單位在遺產地層面優先開展系統性監測工作。2013年1月，國家監測中心編制完成《中國世界文化遺產監測預警體系建設規劃（2013-2020年）》，成為我國世界文化遺產監測體系建設的綱領性文件。同年4月，國家監測中心舉辦了首屆中國世界文化遺產監測年會，邀請了12家試點單位及相關科研單位，就已開展的監測工作進展情況及實施效果進行交流和討論。在2014年第二屆監測年會上，國家監測中心又推出了《中國世界文化遺產監測數據規范》《中國世界文化遺產基礎數據規范》《中國世界文化遺產監測年度報告體例》，為國家層面和遺產層面的監測體系建設提供了針對性的、可實施的技術指導文件，取得了我國世界文化遺產開展系統性監測工作的跨越式進步[6]。2015年，國家文物局發布《關于開展中國世界文化遺產地基礎數據采集、監測年度報告編制報送及監測體系建設專項評估工作的通知》[7]，正式提出“監測年度報告”概念，要求世界文化遺產保護管理機構按照《中國世界文化遺產地監測年度報告模板》每年提交監測年度報告，省級文物行政部門匯總審核后提交至國家文物局。至此，我國世界文化遺產的監測年度報告制度開始正式執行。

表4 針對遺產突出普遍價值的評估內容

（二）監測年度報告的內容和形式

監測年度報告主要內容由以下5部分組成。

第1部分主要評估承諾事項進展情況。承諾事項是指經世界遺產委員會審核通過的涉及遺產保護管理的承諾事項。該部分要求遺產地填寫當年承諾事項的具體履行情況，旨在提醒遺產地應關注承諾事項的具體進展情況，履行相應的責任和義務。

第2部分為機構與能力建設情況，主要評估世界遺產能力建設。世界遺產能力建設是實施《世界遺產公約》的內容之一，是在不斷變化的環境中促進有效履約的方法。近年來，世界遺產委員會高度重視各地區世界遺產能力建設。基于第一輪、第二輪定期報告和保護管理狀況報告等反映出的現狀、保護和發展的需求，監測年度報告分別設置了保護管理機構基本情況，專項保護管理法規、規章，保護管理機構人員情況，培訓與能力建設情況和保護管理經費情況等內容。

第3部分主要評估遺產突出普遍價值的保存情況（見表4）。該部分要求遺產地選擇本年度遺產總體格局、遺產要素單體、遺產使用功能是否發生變化，填寫引起該變化的原因，評估該變化對突出普遍價值的影響，并要求描述變化的具體情況等，旨在引導遺產地關注承載突出普遍價值的特征要素的變化及影響程度。

第4部分主要評估遺產影響因素的情況。該部分要求遺產地分別評估自然環境、自然災害、人為破壞、建設控制、社會環境、旅游與游客情況等六方面是否對遺產本體及其周邊環境造成損壞。這部分以具體信息為主，如人為破壞包括發生時間、事件類型、事后措施等，建設控制包括項目類型、占地面積、文物部門行政許可等，旨在通過對這幾項影響因素的長期監測，不管是當前的還是潛在的，不管是負面影響還是正面影響，以判斷世界文化遺產的保存狀況并預測今后的發展趨勢。

第5部分主要評估遺產的保護研究情況。該部分分別從保護管理規劃、保護工程、安消防工程、考古項目、相關規劃及科研課題情況等六方面評估突出普遍價值特征要素的保護措施或相關研究情況。

監測年度報告采用網上填報，以是非判斷題、單/多項選擇題、數值類、等級評定等方式為主，輔以文字描述，既能滿足后期對數據的整理和分析，又能滿足不同類型、規模及經濟條件下世界文化遺產保護管理狀況的個性化說明的需求。

（三）監測年度報告的內容特點

1.以保護承載遺產突出普遍價值的特征要素為核心

監測年度報告作為反映我國世界文化遺產年度保護管理狀況的結果，在內容設置上始終以保護承載遺產突出普遍價值的特征要素為核心。秉承價值核心的原則，監測年度報告在策劃時就已意識到突出普遍價值和價值特征要素（遺產要素）的重要性，2014年首次發布的《中國世界文化遺產監測年度報告體例》就要求遺產地簡述遺產要素的基本情況和遺產列入的價值標準（突出普遍價值聲明），之后對此項內容的要求進行了細化和完善，如要求提供遺產要素清單、遺產要素分布圖、四至坐標等信息，如始終圍繞、強調各項保護管理工作對遺產要素保存及保護狀況的影響（見表5、6）。考慮到遺產突出普遍價值和遺產要素認定工作的專業性和重要性，2018年國家監測中心組織專業人員對40項世界文化遺產（含4項混合遺產）的突出普遍價值進行了校核。針對部分遺產的遺產要素認定不清的情況，國家監測中心已計劃5年內完成這部分遺產要素的梳理工作，為世界文化遺產保護管理工作奠定科學、堅實的基礎。

2.為定期報告提供詳實、準確的數據支撐

監測年度報告是在定期報告的內容框架下，根據我國世界文化遺產保護管理現狀發展出來的特色產品，在基因上繼承了定期報告的目標和要求，是定期報告在中國的具體化（圖3）。源于定期報告和監測年度報告編寫周期的差異，兩者在內容深度有所不同。如定期報告的影響因素評估以等級評定為主，具體表現在對選定的影響因素分別評估前六年在如下方面的基本情況：空間尺度（有限：10%以下、局部：11%-50%、廣泛：51%-90%、普遍：91-100%）、時間尺度（一次性或很少發生、間歇性或時有時無、時常發生或持續）、影響（輕微、較小、巨大或顯著）、管理響應（沒有能力或資源、較低能力、中等能力或較高能力）、趨勢（降低、穩定、上升）、可持續發展等。而監測年度報告的影響因素評估以是/否、單向或多項選擇、開放性問題為主，并且會根據每項影響因素的特性設置更加詳細的信息表，以建設控制為例，首先會評估當年是否有涉建項目，若有再要求填寫項目名稱、項目類型（建筑物、運輸基礎設施、服務基礎設施等）、建設地點（遺產區、緩沖區、遺產區和緩沖區、區劃外）、文物部門許可文號、開/竣工時間、建設控制情況（控制良好、存在問題）、情況說明等內容。通過對比發現，兩者內容框架基本一致，如前者的空間尺度對應后者的建設地點、前者的時間尺度對應后者的項目數量、前者的影響對應后者的建設控制情況、前者的管理響應對應后者的情況說明等；區別在于定期報告更注重等級評估，而監測年度報告更注重詳情信息的積累。正是源于這種內容深度的差異，以詳情信息為主的監測年度報告可以為以等級評估為主的定期報告提供翔實、準確的數據支撐。特別是第三輪定期報告中進一步提高了對定量數據的要求，我國世界文化遺產的監測年度報告對定期報告的支撐力度將越發明顯（見表7）。

表5 病害詳細記錄及監測情況表

表6 保護工程情況表

表7 第二輪定期報告、第三輪定期報告和監測年度報告中關于游客量的對應關系

3.為遺產地開展監測工作提供系統化、標準化的數據采集、分析模板

監測年度報告以定量與定性相結合的編寫方式，要求遺產地每年關注承諾事項、遺產本體保護、影響因素、保護項目與研究等方面開展的具體保護管理工作，同時也要求遺產地從維護遺產突出普遍價值的角度去分析、總結這些工作所造成的影響，給遺產地開展監測工作提供了系統化、標準化的數據采集、分析模板。通過對這些連續性的縱向數據的對比，能夠更加清晰、合理地評估遺產突出普遍價值的保護趨勢，為后期實施有針對性的保護措施提供依據。

4.是我國世界文化遺產監測預警總平臺的重要數據來源之一

中國世界文化遺產監測預警總平臺（以下簡稱“總平臺”）是國家文物局主導建設，涵蓋我國全部世界文化遺產，面向各級文物行政部門、遺產地管理機構以及社會公眾，提供世界文化遺產保護管理大數據服務的信息系統。該系統自2014年運行以來，通過與遺產地監測預警平臺中的監測數據的互聯互通，已經能夠一定程度上反映我國世界文化遺產的保護管理狀況，但因目前以信息化為工具進行系統性監測的遺產地數量有限，同時部分已建成的遺產地平臺在監測業務定義上與總平臺不一致，導致現階段能與總平臺對接的監測數據有限。監測年度報告制度從2015年正式實施以來，已經形成較為成熟的工作機制，擁有穩定的數據來源，在未來一段時間內，監測年度報告將是總平臺上全面反映所有遺產地保護和保存狀況信息的重要來源之一。

5.成為遺產地橫向交流、信息分享的重要工具

以遺產地監測年度報告為主要數據來源，國家監測中心從2014年起編制、發布中國世界文化遺產年度總報告，不僅能夠及時掌握全國世界文化遺產的總體狀況，還能夠為遺產地提供更加開闊的視野和平臺，成為同類型、同地區遺產地橫向交流、信息分享的重要工具，對提升我國世界文化遺產地保護管理水平起到了一定的促進作用。

三、監測年度報告的發展與思考

監測年度報告機制是我國世界文化遺產在全球世界遺產領域獨一無二的嘗試，不僅是我國世界文化遺產履行締約國監測義務（定期報告、保護狀況報告）而制定的有針對性、可操作的措施，同時也為我國世界文化遺產定期分析、總結保護管理工作提供了標準化的模塊，成為各遺產地開展系統性監測工作的重要工具。在監測年度報告的帶動下，遺產地更加理解什么是系統性監測、為什么要監測、怎么監測等問題，提升了我國世界文化遺產地的保護管理水平。亞太地區的第三輪定期報告將于2020年開始，屆時我國已開展的六次監測年度報告將發揮不可替代的作用。為了今后更好地滿足國際和國內的雙重監測需求，監測年度報告要做好以下幾件工作。

保持動態更新。隨著世界遺產保護管理理念和工作策略的不斷發展，定期報告的內容框架和形式會及時調整和更新，以起到督促締約國執行《世界遺產公約》的推動作用。特別是在第三輪定期報告中增加了5C戰略中關于社區、交流、可持續發展等評估內容，國內監測年度報告也應盡快增加相關指標，以滿足國際規則下世界文化遺產的保護管理要求。

成為對國內反應性監測的數據支撐。深化監測年度報告對保護管理決策的支撐作用，建議加強對監測年度報告數據的分析利用，建立必要時啟動國內反應性監測的機制，以及時對處于或正在開展可能影響遺產突出普遍價值等異常情況進行調查、干預，避免國際上的反應性監測。

建立針對性的行動計劃。隨著監測年度報告的數據積累，建議按照系列遺產、遺產類型、地區等分類總結問題、經驗，制定有針對性的行動計劃以提升我國世界文化遺產的整體保護管理水平。