“審監分離”的實踐困境與實現路徑

○高 雪

我國新一輪行政審批改革自實施以來，各地方政府結合當地實際進行了試點工作，紛紛成立了行政審批局。行政審批局模式在實踐中采取了“審監分離”的做法，審批事項由原職能部門徹底地轉移到行政審批局或專門負責行政審批的政務中心，原職能部門僅保留對審批行為的監督權。實踐中，“審監分離”模式面臨的現實困境有“信息孤島”、處罰權配置不當、審監職責劃分不明、容易滋生尋租現象 ，必須進一步從政府權力的橫向配置、職能調整與角色轉變、審監分離后的監管如何實施以及權力制衡機制等路徑推進改革。

一、“審監分離”的實踐困境

行政審批中的“審監分離”是指將行政審批權力和監督管理職責分開，審批權力集中到行政審批局或專門負責行政審批的政務中心，原職能部門僅保留對審批行為的監督權，從而構建起由分散審批到集中服務、審監相對分離的管理新格局。“審監分離”的意義在于，一是打破了傳統的“審監合一”行政管理體制、剔除了審批部門既當“運動員”又當“裁判員”的弊端；二是解決了審批效率低下、不集中的問題；三是提高了行政審批的透明度，在一定程度上解決了因行政審批部門林立而導致的職權分散和權力碎片化問題。但同時，這一做法也容易造成行政審批部門對行政審批的監督不力的后果，而且這個問題會隨著審批事項陸續集中到行政審批部門逐漸集聚和放大，主要表現為以下幾點：

其一，容易形成“信息孤島”。雖然行政審批局的審批模式在體制上打破了原職能部門在審批事項上的物理性集中，但“審監分離”后的審批部門和職能部門傾向于從自身工作角度考慮問題，影響審監工作無縫銜接，特別是由于審監信息共享平臺的建設仍不完善，審批部門與原職能部門之間的信息流通不暢，容易導致審批不及時或監管不到位。因此，當務之急是整合和完善既有的信息共享平臺和數據庫，打破“信息孤島”。

其二，處罰權的配置不當。“審監分離”后的原職能部門仍掌握撤銷行政許可和行政處罰權，行政審批局并不享有這一權力。行政調查、行政審批與行政處罰應屬同一行動體系，行政調查是行政審批的前提基礎，要確保審批材料的真實性；當行政審批部門發現審批的材料存在虛假情況時，則會受到行政處罰。若只劃撥調查權，而不劃撥處罰權，則不符合治理邏輯；賦予審批部門處罰權是對行政效能的保障，能夠減少各部門之間因“信息孤島”而產生過多的執法成本。

其三，審監職責劃分不明。行政審批局的核心職權是行政審批權，調查權和處罰權的行使與審批事項密不可分，原職能部門的職權主要是監管。監管對象是獲得審批的行政相對人和未獲得審批但已從事相關活動的行為人；監管內容是行為人是否獲得行政審批，若已獲得行政審批，還需遵紀守法。對于那些未獲得審批而擅自違法從事相關活動的行為人，原職能部門應依法予以處置，并對其作出相應處罰。對已獲得審批但存在違反規定情形行為的行政相對人，原職能部門應撤銷行政許可。但撤銷行政許可應與審批部門的職責關聯起來。

其四，容易滋生“尋租”現象。制度規范的行政審批中介可與政府形成良好的合作關系，成為政府行政審批的輔助力量。行政審批中介可進行行政審批材料的初步審查，政府可將此作為審批依據，從而節省了大量行政成本。但若對審批中介監管不到位，易給監管部門、行政相對人和行政審批中介提供“尋租”空間。然而，行政審批中介負責技術審查，出具技術審查報告，行政審批部門根據技術審查報告對行政相對人進行下一步審批，未能通過技術審查則可能使審批進程中斷甚至失敗。因此可見，行政審批中介在行政審批過程中有較大的話語權。由于對行政審批中介缺乏有效的監督，因此在實踐中可能存在行政相對人為順利通過審批而向審批中介或審批單位行賄的情況，甚至審批中介或審批單位威脅行政相對人行賄，或雙方“合謀”尋租。

二、“審監分離”的實現路徑

行政審批局的產生意味著打破原有的權力分配與平衡，實現從“平臺集聚到實體承辦”、由審批機構物理空間的整合到權力的整合和部門職能的轉變，主要涉及權力的橫向配置、職能調整與角色轉變、審監分離后的監管如何實施以及權力制衡機制等問題，為避免上述困境，可從以下三方面入手：

第一，完善權力的橫向配置。橫向分割審批權與監管權，是在不修改現行法律法規的前提下，通過法律規定的程序，由行政機關經法定程序調整行政審批主體，重新分配行政審批權力和設置行政權力運行機制。各職能部門讓出審批權，職能重點轉為審批監管和提供服務，而審批權力則由行政審批局統一集中行使。行政審批局在審批業務時，通過審批與監管信息交換平臺將與審批決定有關的信息向監管部門進行自動推送；監管部門在日常監管中發現的問題或作出的行政處罰決定，及時錄入信息交換平臺，向審批部門推送，作為下一步審批的依據。因此，必須要建立一個完善的信息共享平臺和通暢無阻的信息交流機制，使行政審批局與其他部門之間及時實現工作對接和相互制衡。

第二，加強職能調整與角色轉變。改革前，各職能部門既擁有審批權又掌握管理權，審批權力和管理職責相對混淆，一定程度上造成了“重審批、輕監管”“重審批、輕服務”“以審代管”等后果；改革后，審批權從原職能部門劃出，由行政審批局或專門的政務中心集中行使。這就要求原職能部門必須加快轉變工作方式，將工作重點轉向提升服務質效，更加注重自身“服務者”的角色定位，實現政府角色轉變，從機制上推動簡政放權和服務型政府的建設。

第三，建立監管實施及權力制衡機制。監管是“審監分離”后最重要的部分，各級部門、單位授權之后，一個審批公章能解決以前的很多問題，那么“審監分離”后如何把權力關進制度的籠子就成了關鍵所在。因此， 所有行政權力必須進入行政權力平臺公開運行，逐項健全完善行政權力事項內部流程圖、裁量基準，固化流轉環節，不斷拓展行政權力依法規范公開運行平臺功能。根據地方實際情況，圍繞幾個重點領域，如提供高效服務、維護公平的市場環境、維護人民群眾財產和生命安全等，實施監管清單制度，如“負面清單”

“權力清單”“責任清單”“隨機抽查清單”“流程清單”等，厘清職責界限，明確責任主體，防止監管“真空”。

此外，隨著審批職能、審批事項的集中和審批平臺的數字化改造，審批流程、審批標準和審批手段也應作出相應調整，最大程度地精簡審批程序、提高審批效率和增強審批透明度。

1.進一步細化審批事項的辦理標準、規范審批手續，重點解決歷史遺留下來的“老、大、難”問題，特別是要把每個崗位的職責權限、各事項的審查標準以報表、文件等形式固定下來，制定行政審批的工作指南。這樣不僅能夠大大減少工作人員的自由裁量權，也節省了群眾的時間成本。

2.對于一些如辦理條件和申請材料不夠明確的，或者審批專業性較強但辦理數量很少的審批事項，交由其他相關部門提出辦理意見后，再由審批部門按照意見處理。

3.進一步升級審批服務平臺，對各審批事項進行聚類標簽化，運用大數據分析方法研究每一類的特征，如時空分布、人群分布、問題焦點等，找出規律，發現工作過程中的薄弱環節，為下一步的審批工作提供預判。

“審監分離”的改革讓權力的行使流程化規范化，將分散的權力集中由一個部門行使，再把集中的權力通過公正程序予以分解，使審批、監管、執法三個環節良性互動，避免行政自由裁量權對市場的過度干預。

總之，行政審批制度改革是各級政府在新常態下深化簡政放權、放管結合、優化服務的必然要求，“審監分離”改革作為行政審批制度改革的重要組成部分，以簡政放權來重塑政務系統權責關系和進行政府治理模式再造，通過創新監管體制和機制來保證公平與秩序，以及通過優化服務來提供便利和加強品質。審批權與監管權適當分開實現了審批部門整體化，是探索決策權、監督權、執行權相互分離、相互制約機制的內在要求，但同時也面臨審批與監管相互割裂的現實困境，“誰審批誰監管”的約束機制失效，產生兩種極端：審批者或過度增加審批難度以規避審批責任，或為迎合改革目標而過于簡化審批；監管方或消極監管以規避責任，或故意強化監管而變相增加權力。為此，關鍵問題是如何使權力在不同政府部門之間進行調整和分配，以及如何保證各部門之間的權力制衡有效。