以“互聯網＋政務服務”推動政府治理現代化

□蔡 旭

一、“互聯網+政務服務”的研究現狀及政策背景

1．“互聯網+政務服務”的研究現狀

2012年， “互聯網+”概念首次被提出。2015年，《國務院關于積極推進“互聯網+ ”行動的指導意見》明確了 “互聯網+政務服務”的基本思路。從那時起，學者們圍繞“互聯網+政務服務”從多方面展開研究，主要的研究角度有：

一是從總體上研究“互聯網+政務服務”的內涵和意義。學者們認為正確地運用互聯網可以提升政府工作的速度和效果，如劉祺認為，“‘互聯網+政務’是一場全面的創新。”李春根認為，“ ‘互聯網+政務服務’有利于推動政府治理現代化的實現。”

二是在研究“互聯網+政務服務”發展存在問題的基礎上提出相關的對策建議。如針對“互聯網+政務服務”中政府信息公開和個人信息保護的關系，胡馨予認為政務信息公開過程中，只有當信息主體同意，或對數據進行清洗后，才能對社會開放。而對個人信息的公開必須堅持必要性原則、適當性原則、衡量性原則。此外還有針對“互聯網+政務服務”云平臺的構建與服務策略的研究等。

三是從各地的實際出發，探索研究“互聯網+政務服務”的地方實踐模式。如劉祺以廣東省為例，研究“互聯網+政務”改革，并提出優化“互聯網+政務”發展的策略，即秉持“互聯網+”思維理念，全面統籌，分步實施，構建跨部門業務協同體系，優化政務服務流程，整合政務信息資源，統一技術與服務標準規范；張麗麗以浙江為研究對象，從提供公共服務、推動供給側改革、發展智慧經濟、營造創業創新環境、與“互聯網 +產業”互促互動等多角度，探討了“互聯網+政務服務”對推動政府治理現代化建設的作用意義。

2．“互聯網+政務服務”的政策背景

2015 年，《國務院關于積極推進“互聯網+ ”行動的指導意見》首次把“互聯網+”上升為國家級戰略，明確了“互聯網+政務服務”的基本思路。

2016年，李克強總理在政府工作報告中提出，要大力推行“互聯網+政務服務”，“簡除煩苛，禁察非法”，推動“互聯網+”政府治理和政務服務模式的變革創新。2016年，國務院辦公廳轉發了《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》對發展“互聯網+政務服務”的總體思路、基本原則、主要任務、實施步驟和時間節點都做了具體明確的闡述，并詳盡地提出了一系列保障措施。《方案》是對《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》等文件的深化與應用。

2016年，《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了“互聯網+政務服務”概念與意義。《意見》提出“互聯網+政務服務”的“一個中心，三個支撐”的政策框架，即以“優化政府服務”為中心，以“融合升級平臺渠道”“夯實支撐基礎”“加強組織保障”為支撐。

2018年，國務院印發《關于進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》，就加快推進“互聯網+政務服務”“一網通辦”和企業群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”等作出部署。《方案》明確了加快推進“互聯網+政務服務”的主要任務和工作措施。一是以整合促便捷，推進線上“一網通辦”。二是以集成提效能，推進線下“只進一扇門”。三是以創新促精簡，讓企業和群眾“最多跑一次”。

二、“互聯網＋政務服務”對于推動政府治理現代化的意義

1．“互聯網+政務服務”是政府職能轉變的重要突破

《意見》指出，“互聯網+政務服務”在邏輯上區分為“一個中心，三個支撐”，其中優化政府服務是核心環節，也是發展目標。一是從技術層面來看，信息技術蓬勃發展為改革提供了技術支持。近年來，信息技術發展日新月異，應用日益廣泛。“互聯網 +政務服務”將政務服務與互聯網這一載體有機融合，打造了智能化、一體化政務服務平臺。二是從體制創新層面來看，“互聯網+政務服務”為全面深化改革打開了新的改革通道。“互聯網 +政務服務”有助于推進部門協同，形成整體數字政府，為我國行政體制改革管理創新、服務創新開通了新的渠道。

2．“互聯網+政務服務”是政府“放管服”改革的基本依托

2017年，李克強總理在政府工作報告中指出，本屆政府將推進 “放管服”改革深化。“互聯網+政務服務”利用信息技術，方便群眾辦事，是“放管服”改革的基本依托。 “互聯網+政務服務”對深入推進 “放管服”改革有著深遠影響。

第一，“互聯網+政務服務”有助于整合政府部門之間、政府與社會之間的關系。打造全國性的“互聯網+政務服務”平臺，既有利于推動信息公開和數據共享，方便群眾辦事，也有利于創新市場監管，營造良好的營商環境。 “互聯網+政務服務”平臺的搭建不僅打破了傳統部門間碎片化模式，推進部門協同，還可促進政府與社會之間的協調關系。

第二，“互聯網+政務服務”改革大大提高了政府辦事效率，更重要的是在改革過程中培養了開放平等的互聯網思維，吸引更多的力量參與到改革過程中來。

3．“互聯網+政務服務”是推動釋放市場潛力和活力的新增長極

第一，“互聯網+政務服務”有利于加快完善產權制度的創新發展。產權明晰的新型市場關系要求對政府、企業及個人的關系進行重新定位。“互聯網+政務服務”通過推動政府職能轉變，從而對政府的權力清單、責任清單、公共產品的供給進行更為清楚的界定，這有利于規范產權制度。

第二，“互聯網+政務服務”有利于激發市場主體的創造活力。發展“互聯網+政務服務”有利于強化地方政府職能轉變，有利于減少行政微觀干預，有利于市場主體經濟意愿的自主實現，發揮其主動性、積極性和創造性。

4．“互聯網+政務服務”是推動供給側結構性改革的有力杠桿

供給側改革雖是經濟領域的變革，但也離不開政治層面改革的配合。信息化條件下“互聯網+政務服務”在推動供給側改革中大有可為。

首先，“互聯網+政務服務”促進政府職能全面重新定位，有利于供給側改革順利推進。“互聯網+政務服務”著重強調政府在經濟活動中不僅是管理者，更是服務者，而公民也不僅是消費者、受益者，更是積極的參與者。

其次，“互聯網+政務服務”推動政府治理規范化，確保供給側改革合法合規。“互聯網+政務服務”本質是利用互聯網技術重構政務服務，通過梳理政府部門權責清單，提高效率，并形成法治政府。

三、我國“互聯網+政務服務”發展現狀

1．各地“互聯網+政務服務”的實踐

(1)“云上貴州”打破數據壁壘，實現共享共通。2014年，貴州 “云上貴州”平臺，打破束縛，實現了政府數據共享。2014年5月1日，《貴州省信息基礎設施條例》正式實施。2016年，貴州省第十二屆人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過了《貴州省大數據發展應用促進條例》，填補了大數據這個行業的空白，具有大數據產業納入法制軌道的意義。

“云上貴州”的特點：①信息共享。貴州云平臺建設之初，就摒棄了各地各部門自建平臺的傳統做法，目的就是通過建設全省統一平臺，實現數據開放共享。從2015年開始，凡是省級財政新建的信息化系統必須基于同一個云平臺進行開發，每個部門的信息化項目在立項之前，方案必須到貴州省大數據局做前置審批，不允許單獨建服務器、交換器，要基于云的架構、項目，購買云服務來解決信息化建設的問題。②節約成本。貴州省在信息化建設的硬件投入上無法和北京、上海、廣州相比，以往由各個部門信息中心單獨建設平臺，軟硬件需求都非常高，需耗費大量財力精力，對建設運維人員素質要求也比較高。遷入統一的“云上貴州”平臺后，信息資源的利用就彈性化了，不足的能夠自動擴展，多余的可以釋放，這樣為財政節約了大量的資金。③安全保障。以往各地各部門自建平臺，安全保障方面缺乏專業技術人員及科學的監管平臺。現在的云平臺由專業技術團隊負責監控，配合貴州省公安廳網絡安全保衛大隊、網信辦等相關部門，建立安全監管體系，保證平臺順利運行。

(2)廣東“一門一網式”建設，切實發揮互聯網集約高效服務功能。2016年，廣東印發《關于在全省推廣一門式一網式政府服務模式改革的實施方案》，在全省推廣“一門一網式”改革。各級政府不僅設立線下辦事大廳，還設立網上辦事大廳，梳理目錄，制定辦事流程標準，創新“一門一網式”政府服務模式。

“一門一網式”政府服務遵循“用戶至上”的理念設計。用戶在線以個人的基本信息為依據，以生命周期為軸線，將與個人相關的各項政務服務、公共服務、社會專業服務有針對性地導入個人專屬網頁，使個人專屬網頁成為個人網絡身份證。在市民專屬網頁豐富的模板、內容和模式中，強調通過個人自主定制、自主選擇、自主設計、自主服務，不斷提高個人專屬網頁的用戶體驗。“一門一網式”是“互聯網+”時代政府對服務創新與治理創新的重新思考，對企業、個人、社會組織等設立“專屬頁”也是對互聯網時代用戶行為習慣與體驗需求的深刻洞察。“一門一網式”政府服務利用大數據技術，可以創新治理，進行績效評估，完善實施在線行政效能監察和問責機制，接受公眾監督，從而保證權力公開透明。

(3)廈門以“互聯網+政務服務”探索“五個一”建設項目審批改革。廈門作為“互聯網+政務服務”改革的首批試點城市之一，在前期“多規合一”改革基礎上，以對經濟影響大、群眾需求多、審批流程繁復的工程建設項目審批改革為突破口，打造出“一張藍圖”“一個平臺”“一個窗口”“一張表單”“一套機制”的“五個一”工程建設項目審批管理體系（以下簡稱“五個一”體系），推動政府職能和管理模式轉變。

形成 “一張藍圖”。廈門作為國家“多規合一”改革的試點城市，自2014年起通過制定廈門空間戰略規劃，構建城市空間規劃體系，實施主體功能區規劃，在全國較早形成“多規合一”的“一張藍圖”。為后續的“互聯網+政務服務”改革提供了基本的信息支撐和數據基礎。“一張藍圖”統一了生態控制線和城市開發邊界及城市空間容量，劃定了全市生態控制線范圍981平方公里、城市開發邊界640平方公里。“一張藍圖”為后期改革推進提供了統一的框架基礎。

搭建“一個平臺”。在“一張藍圖”基礎上，廈門依托成熟的信息化技術，構建起“互聯網+政務服務”數據協同管理的“一個平臺”。平臺接入了市、區級部門、指揮部共計235個部門，納入了發改、規劃、國土、環保、海洋、林業、水利、交通、教育、醫療衛生、農業等多部門15大專題54個子專題275個圖層的空間規劃數據及業務數據，實現規劃信息、策劃信息、審批節點信息、電子證照、監督信息數據共享。同時將工程建設項目審批管理平臺和“多規合一”業務協同管理平臺互聯互通，在統一業務平臺支持下，圍繞“一張藍圖”開展協同工作，使工程建設項目審批管理從前期的策劃生成、事中的過程審批到后期的項目監管全部在“一個平臺”內完成，實現了并聯審批事項同時受理、各部門業務協同辦理、申請人網上申報及項目審批全過程在線監管，構建起了“縱向到底、橫向到邊”全流程審批服務管理平臺。

打造“一個窗口”。設立工程建設項目審批綜合服務窗口，建立完善“前臺受理、后臺審核”機制，協調線上線下聯動服務的步調，不斷提升“綜合窗口”收發件的業務處理水平，拓展“綜合窗口”的服務范圍，實現工程建設項目審批的“一個窗口”服務和管理。

受理“一張表單”。廈門在前期數據平臺和窗口建設基礎上積極推行“一張表”受理審批，實行“統一收件、同時受理、內部流轉、并聯審批、限時辦結”的運行模式，大幅度減少申請材料。改革后，項目從立項到開工建設所需的申請材料由228項減少至85項。“一張表”審批制度自2015年運行以來，廈門全市已有3441件審批按“一張表”模式運行，有效地推動了全市投資項目早落地、早開工、早投產。

建立“一套機制”。廈門在改革過程中堅持制度創新與依法行政相結合，建立配套制度，銜接審批各階段、各環節。對改革措施涉及突破相關法規規章、規范性文件的，按程序進行修改或取得授權，建立 “一套機制”。同時通過引導相關企業運用網絡平臺提供的網上備案、合同網簽、節點網監、質量網評、信用公示等功能，切實規范審批中介服務，以最大限度地壓縮權力尋租空間，打造風清氣正的營商環境。

2．“互聯網+政務服務”的發展趨勢

從我國“互聯網+政務服務”的政策制定和執行情況以及各地“互聯網+政務服務”的實踐可以發現，我國“互聯網+政務服務”發展呈現出以下趨勢：

第一，政府和互聯網企業的合作越來越密切。當前“互聯網+政務服務”的發展中政府與互聯網企業的合作，從單純借助IT企業的技術力量，搭建電子政務運作平臺，發展到與互聯網企業進行更多的深度合作。例如，聯合開發運營政務服務方面的App，從而借助移動互聯網平臺，優化政務效率，為社會提供更多增值服務。同時，基于移動互聯網、大數據、云計算等發展起來的新興智慧產業也必然與政務活動有更多的連接和交融，從而增強政府服務能力，實現治理模式的優化創新。

第二，提質增效成為政府治理的新常態。“互聯網+政務服務”不是簡單地進行電子政務基礎設施建設，而是真正讓智慧化的政務服務和治理模式發揮出應有的功效，提升政府在公共服務方面的供給質量。因此，“互聯網+政務服務”的政府治理更為注重質的層面，摒棄由于跟風建設而出現大量的僵尸網站，轉而切實提升治理與服務能力，真正讓電子政務惠及于民。

第三，融入更多的互聯網思維和精神。以往的電子政務模式雖然也利用了互聯網技術，但只是將互聯網視為一個單純的技術工具和服務渠道，傳統滯后的治理模式和服務思維并沒有出現根本性的轉變，“互聯網+政務服務”則是對以往治理思維和模式的變革重構，也是政府對電子政務認識上的深化。“互聯網+政務服務”的政府治理，不僅把互聯網作為一種提高效率的技術工具，更是將互聯網開放、透明、廉潔、共享、合作等優秀的思維理念和精神價值融入治理過程中，真正實現了治理思維和模式上的優化創新。

第四，政務資源的智慧化配置。由于智能分工信息無法實現即時性共享等原因，不同政務部門在城市公共安全管理，特別是對于危機事件的應對處理上呈現出各自為政、相互分離的碎片化狀態，極大地制約了城市治理效率和效果。“互聯網+政務服務”的進一步發展將幫助政府打造綜合性一體化的平臺管理系統，實現政務資源的更優化整合與配置，同時，智慧化政務系統還有助于部門整體協同，更好地應對和處理突發事件。

四、我國“互聯網＋政務服務”發展的經驗和不足

1．“互聯網＋政務服務”發展的主要經驗

(1)加強頂層設計，注重協同推進。我國以國務院出臺《意見》《試點方案》等政策的形式統籌設計、穩步推進“互聯網+政務服務”。但我國地域遼闊，照抄照搬其他地區的成功經驗不一定適用。所以，在改革的過程中，各地不僅要學習其他地區的先進經驗，還應根據實際情況，大膽探索，增強改革效果。

(2)把握業務流程簡化與審批嚴格監控的平衡。推動“互聯網+政務服務”改革是為了簡化行政環節，提高服務效率，但在我國“互聯網+政務服務”發展過程中我們同時也注重各項必要審批流程的嚴格監管，實現“放、管、服”三者的結合。

(3)處理好政府服務職能和管理責任的關系。政府既要承擔管理的職能，也要承擔服務的職能。政府推進“互聯網+政務服務”改革，應規范民眾的行為，從而確保制度長久規范運行。

2．“互聯網+政務服務”實踐中存在的主要問題

(1)保護公民隱私和信息安全措施有待加強。在“互聯網+政務服務”時代，數據逐漸滲入到人們的生產和生活各個方面。數據共享和個人信息保護日益成為一對矛盾。這是因為數據共享在優化服務流程、創新服務方式，最大程度利企便民的同時，也將個人信息暴露在“第三只眼”的監視之下。但公民應當具有隱私權，信息共享也應具有一定的邊界。在“互聯網+政務服務”發展中，機構對信息數據的歸集幾乎涵蓋個人生活方方面面，其共享產生的價值毋庸置疑。在實踐中，因數據共享造成個人信息被不當使用、泄露，給權利人造成損害的例子也有很多。為此，數據共享與隱私保護之間應有一個安全的、恰當的邊界。這個邊界既要能夠滿足公民自身的正當合法利益訴求，又要能夠防止泄露公民隱私。近年來我國個人信息保護雖然取得了一定的成就，有了相當的基礎，但仍然還有很長的一段路要走。值得欣慰的是，2019年十三屆全國人大二次會議上明確全國人大常委會已將制定個人信息保護法列入本屆立法規劃。我國社會尚需要通過進一步明確責任和義務來解決“互聯網+政務服務”的迅猛發展和個人信息保護之間的沖突，保護個人隱私和公民信息的責任還有待落實，措施有待加強。

(2)“互聯網+政務服務”發展存在三大鴻溝。互聯網時代存在不同區域、不同階層、不同信息化水平的數字鴻溝，這些差異在“互聯網+政務服務”的發展中也不同程度存在，歸納來看主要表現為城鄉鴻溝、代際鴻溝、地區鴻溝。

城鄉差距方面。城鄉網民數量差距較大。城鄉網民在商務交易支付、新聞資訊等應用使用方面差異較大。城鄉之間的互聯網發展差距也導致“互聯網+政務服務”實施條件、服務環境存在差距。

代際差異方面。中國互聯網用戶平均年齡為28歲，中國高年齡段網民滲透率顯著低于美國，從40歲以上年齡段開始，網民人口占比大幅遞減。我國已逐漸步入老齡化社會，老年人也有融入信息社會的要求，尤其是對于醫療、社保等政務服務有著迫切的需求。老年人群體不應淪為互聯網時代的“難民”。如何讓“互聯網+政務服務”跨越鴻溝，讓老年人享受到更好的服務，是值得反思的問題。

地區差異方面。中國各地區互聯網發展水平受經濟發展因素影響，差異較大。這也是為什么目前東部沿海地區“互聯網+政務服務”創新不斷，而西部地區卻默默無聞的重要原因。

(3)“互聯網+政務服務”發展存在“信息孤島”和“信息煙囪”現象。長期以來，由于我國條塊分割的行政管理體制，“互聯網+政務服務”的信息資源在開發利用上，缺乏頂層設計，出現明顯條塊分割的“信息孤島”“信息煙囪”現象。究其原因，除了體制、管理等方面障礙外，還有一個重要的原因就是技術壁壘。這主要表現在：一是理論準備不足。當前，我國數據共享的研究不夠系統，研究內容主要集中在數據的整合、描述方法、平臺互操作協議、元數據標準、質量控制等，大多數只涉及某一個方面，且缺乏理論依據。殊不知，數據共享和信息保護是一個生態系統，應借鑒系統論、信息生態理論、數據生命周期理論、公共物品供給理論等對數據開發和保護的各個方面和環節進行全過程、全方位的研究。二是技術標準不一。目前國內還沒有統一的數據標準、格式和架構，導致部門間、系統間的數據互通難、共享難、利用難。縱向的國家部委和省直垂管系統，橫向的部門自建系統，甚至是同一部門內部的自建系統由于缺少統一的元數據標準，數據兼容性差、共通性弱，客觀上造成數據共享難、調用難。“信息孤島”和“信息煙囪”的存在，不但損害了廣大人民群眾的利益，也使政府的行政效率明顯較低，對實現政府組織內部的業務協同，形成了嚴重的阻礙。

五、推動“互聯網+政務服務”發展的建議

1．正確處理政府數據共享與個人信息保護的關系

在推動“互聯網+政務服務”改革中，既要追求政府數據共享，又要保護個人信息安全，既要追求公共利益，又要保護個人信息。因此，在推動政府數據共享同時，要做到權責一致，避免權責背離傾向。具體來說應在以下三個方面努力：

第一，建立健全數據共享與個人信息保護的標準規范。近年來，我國越來越重視保護大數據環境下的個人信息保護。2018年，《國務院辦公廳關于印發2018年政務公開工作要點的通知》為個人信息保護提出了明確要求。我國應緊跟國際先進步伐，參照國際標準，建立健全數據共享與個人信息保護的有關標準規范。

第二，構建政府數據共享與個人信息保護的安全體系。從整體的安全解決方案來要求，政府數據共享與個人信息保護的安全體系建設不僅要考慮風險管理，同時也要考慮價值的創造。因此，安全解決方案是整體的、全局的，而非孤立的、局部的，須從數據管理、風險防控、技術保障等三個層面來整體實施。

第三，完善政府數據共享與個人信息保護的法律體系。西方發達國家推動政府數據開放的經驗是建立健全的數據開放和個人隱私保護法律體系。我國也要借鑒其先進經驗，通過完善專門法律法規，推動政府數據共享和開放。政府數據共享和開放可以以《政府信息公開條例》為基礎，升格為《政府信息公開法》，討論建立專門的《政府數據共享和開放法》，個人信息保護方面，可以考慮盡快出臺《個人信息保護法》。

2．加強“互聯網+政務服務”頂層設計，消除政務服務中的“信息孤島”和“信息煙囪”

針對我國“互聯網+政務服務”中存在的“信息孤島”和“信息煙囪”等現象，應充分發揮中央政府的統籌協調作用，通過推進全國“一個平臺”建設，逐步實現政務服務標準的統一、網上政務服務的統一。按照“同一事項、同一標準、同一編碼”目標，梳理編制政務服務事項基本目錄清單，實現各地同一事項的名稱、類型、設立依據及編碼的統一，把國家、省級、市級乃至更低層級的平臺進行數據對接。及時調整、準確發布政務服務事項的辦事指南信息，確保全國各地省市縣數據同源，信息一致。完善審批系統對接功能，加強數據接口日常監測，確保辦件數據上報及時、準確、完整。按照全國一體化在線政務服務平臺的統一標準規范及相關要求，整合各地各類網上政務服務系統，構建全國統一的政務服務平臺，實現各級政務服務平臺的數據互通共享和業務協同。要從基礎層、核心層和應用層三個層面打造全國統一的“互聯網+”政務平臺。基礎層主要提供基礎設施服務，核心層由數據共享交換平臺、基礎數據庫和各類專屬數據庫組成，重點打造以省市為代表的共享數據庫，實現全國政府數據資源的統籌存儲、統籌規范、統籌共享和統籌安全，應用層由各部門的部門分層辦理平臺構成，通過互聯網和政務外網，為政府和公眾提供“互聯網+政務服務”。