業委會實踐困境、原因及路徑選擇

耿百峰 王敏 劉海燕 梁耿聞達

【摘要】作為基層社會治理的重要參與力量，業主委員會在實現城市精細化管理中扮演著重要角色。但是實踐中由于多種原因導致業委會建設存在“成立難”、“選舉難”、“堅持難”的“三難”困境，多措破解的路徑有：大力培育居民自治意識;完善業委會實操機制和運行規范;賦予環境和物業管理委員會以“實權”，為居民維權開辟新渠道等。

黨的十九大報告提出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。作為基層社會治理的重要參與力量，業主委員會（以下簡稱業委會）在實現城市精細化管理中扮演著重要角色，作用日益突出。但是，課題組通過調研發現業委會實踐中存在“三難”的困境，在深入分析原因的基礎上，課題組提出了破解路徑。

一、業主委員會實踐案例分析

2003年建設部《物業管理條例》出臺，第一次提出了“業主大會”這個概念。2007年《物權法》出臺，從人大立法高度確立了業主大會和業主委員會的法律地位。2010年建設部制定實施了《業主大會和業主委員會指導規則》。濟南市業主大會制度的提出最早追溯到1999年出臺的《濟南市物業管理辦法》和2001年的《濟南市住宅區業主委員會產生辦法和議事規則》。隨著2003年建設部《物業管理條例》的頒布實施，濟南市房管局制定出臺了《濟南市業主大會和業主委員會指導規則》。2015年2月1日修訂實施的《濟南市物業管理辦法》（此辦法于2018年6月廢止）從地方立法角度對業主大會制度進行了更為詳盡的規定。

業主委員會是指由物業管理區域內業主代表組成，代表業主的利益，向社會各方反映業主意愿和要求，并監督物業管理公司管理運作的一個民間組織，具備獨立法人資格。2002年中潤裕華園成立了濟南市首個業主委員會。目前，濟南市共有1689個住宅小區（宿舍區），累計成立業主委員會200多個，在房管部門備案的有168個，目前正常運轉的僅有60多個。

通過調研發現，目前濟南市住宅小區成立業委會的目的主要分為兩種，一種是發揮業委會的維權作用，維護業主利益，可稱為“維權型業委會”，一種是發揮業委會的自治作用，更好的實現業主自治，可稱為“自治型業委會”，在濟南市已成立的業委會中前者占絕大多數。

1、“自治型業委會”——天橋區康成花園小區業委會

基本情況。康成花園小區成立于2016年，隸屬于天橋區寶華街街道，該小區分東、西兩區，面積0.1平方公里，共有居民樓17棟，3124戶，人口10000余人。該小區于2017年9月份成立業委會。康成花園小區是鐵路投資建設的職工宿舍，小區居民比較單一，多為鐵路職工。康成花園小區業委會成立后充分發揮了業委會在社區治理中的作用，解決了很多問題，比如自主選聘物業、解決公共場所停車難的問題、解決門禁提升問題、解決地上車位分配問題等等。

經驗做法。一是充分發揮社區黨組織的帶頭人作用。康成花園社區形成了“一圓六方議事法”，既以社區“兩委”為核心，以社區民警、物業公司、鐵路建房辦、志愿者、業主委員會為支撐的服務團隊。康成花園小區業委會在工作中充分發揮了社區黨組織的凝聚力和協調作用。比如，在業委會選聘物業過程中，社區“兩委”積極參與協調。社區“兩委”協調物業和業委會，三方每個月共同召開一次會議，協商解決各種問題，每三個月召開一次業主大會，征集業主意見，通報相關情況。二是業委會成員構成合理、專業。康成花園小區業委會在選舉時充分考慮了業委會成員的構成，包括法律人士和一些老黨員、老領導，這為業委會工作的順利開展奠定了基礎。

2、維權型業委會——誠基中心業委會

基本情況。誠基中心小區是濟南市房地產開發中的一大歷史遺留問題，自建成以來一直存在各種問題，比如物業費繳納率不高，小區環境差，車位緊張，電梯經常“癱瘓”，地下室經常漏水，墻體瓷磚掉落無人修補，小區衛生令人擔憂，租住人群管理困難等等。為了維護業主利益，解決遺留問題，誠基中心小區成立了業委會。誠基中心小區自2010年交房到2015年11月，一直是由長城物業來服務。從2011年開始，小區就顯現出車輛亂停放、垃圾多等問題。一些業主開始拒交物業費，與長城物業的矛盾越來越深。直到2015年下半年，矛盾發展到不可調和的地步，誠基中心業委會辭退了長城物業公司，新物業公司誠建物業入駐了誠基中心。然而，此時小區積弊依舊，誠建物業并未使小區“臟亂差”得到改觀。業委會成立后，由于遺留問題太多，業主和物業甚至業主和業委會之間的沖突矛盾不斷。

經驗總結。一是業委會的成立離不開社區“兩委”的支持。誠基中心因遺留問題太多，業委會在成立過程中困難重重。其間，社區“兩委”發揮了非常關鍵的作用。據誠基中心所在社區的居委會主任介紹，在誠基中心業委會成立過程中，曾多次有人到社區居委會去鬧事，社區“兩委”的工作人員對他們耐心解釋，不厭其煩的做工作，最終取得了他們的理解和認可。對于業委會選舉過程中的流程和程序，也有人質疑不符合規定，社區“兩委”的工作人員拿出文件向他們解釋，甚至有時候對某個流程要重新進行。社區“兩委”工作人員的努力和堅持使得誠基中心業委會最終成立。二是業委會的運行離不開業委會成員的付出和奉獻。業主委員會是沒有工資的“公益”崗位，同時也是一個苦差事。誠基中心業委會的李主任介紹說，因為小區問題太多，壓力太大，他也曾考慮辭職。但是他想如果大家都有這種想法，這個小區會越來越亂，為了讓自己生活的這個小區能夠好一點，就算壓力再大，他也要堅持下去。現在李主任除了有自己的工作，還要完成業委會主任的工作，經常有業主找他幫忙協調和物業之間的利益矛盾，如果問題解決的沒有讓一方滿意，還會背后挨罵，但是看到小區變得比以前更好，比如有些樓已經安裝監控，安全有了保障，他也覺得很有價值。

二、業主委員會實踐的“三難”困境及原因分析

總體來看，無論哪種類型的業委會，無論業委會成立的目的是為了自治還是為了維權，業主委員會如果能夠良好運行，都能夠為基層政府分擔一部分社區公共事務， 對于基層社會治理具有積極的輔助作用。但是相對于濟南市的住宅小區總量來說，濟南市業委會成立數量較少、覆蓋率較低，存在“成立難”、“選舉難”、“堅持難”的現實困境。

（一）業主委員會實踐的“三難”困境

1、業委會“成立難”。在調研中發現，很多小區成立業委會的主要目的是維權。目前濟南市成立業委會積極性較高的小區，多是存在開發建設單位交付樓房后遺留問題多、處理不及時或物業服務企業服務態度差、不依約履行物業合同等問題，業主的訴求不能及時得到解決，意見較大。開發建設單位和物業企業擔心成立業主委員會后會降低物業費或重新選聘物業企業，于是想盡辦法阻撓召開業主大會。一些基層政府出于怕麻煩的心理，也層層阻撓業委會成立。

2、業委會“選舉難”。例如有的小區籌備組成立后，業主委員會候選人難以產生，業主想選舉業主委員會的積極性很高，但大家都不愿意去參選，導致候選人名額不足;有的小區相關籌備工作都已經完成，但是在投票環節，由于廣大業主參與投票的積極性不高，導致有效票無法過半而無法通過相關決議。

3、業委會“堅持難”。業主委員會是沒有工資的“公益”崗位。通過調研發現，有的居民參選業委會時動機不純，參選后發現既沒有工資還勞心勞力、費力不討好，直接提出不再參與業委會工作或直接辭職。有的個別業委會或個別委員在日常工作中出現以權謀私、越權決定等不規范行為，侵害了廣大業主權益，導致物業服務企業利用自身便利發動業主， 經業主同意罷免業主委員會， 使業主委員會無法堅持走到最后。因此，濟南市大部分成立的業主委員會由于各種原因在日常運作中舉步維艱，甚至有的到期換屆時因無法選出新一屆的業主委員會而自動解散。

業主委員會的出現，是住房改革與市場經濟發展的必然結果。業主委員會是根據《物權法》、《物業管理條例》、《業主大會和業主委員會指導規則》等法律法規，建立的基層群眾的非營利性自治組織，法律上確認了業主在物業管理區域里的權力主體地位。業主委員會由業主大會選舉產生，它實際上是業主大會的常設代議機構，履行業主大會賦予的職責，執行業主大會的決定并擁有部分事務的決策權。雖然，我國目前對業主委員會的性質還有爭論，但是業主委員會屬于基層的群眾自治組織，在一定范圍內行使自治卻是沒有疑問的。事實上，無論是以“自治”還是以“維權”為目的，業主委員會的產生和出現，都是小區治理的需要，標志著小區居民權利意識的覺醒。目前，濟南市業委會實踐存在的“成立難”、“選舉難”、“堅持難”的現實困境。究其原因，可以分為以下幾個方面：

（二）業主委員會實踐存在“三難”困境的原因

1、居民缺乏自治意識，公民社會尚未形成

隨著社會經濟的發展，傳統的全能政府面對大量新的社會問題已經無力解決，因此大力推廣社區治理作為城市基層治理方式以應對居民越來越高的物質文化需求。然而就目前而言，我國居民尚缺乏治理意識，主人翁意識不強。在“單位制”時期，單位包管了社區一切事物，居民即單位的職工，根本不需在這方面操心。而在商品房社區內，物業服務需要從市場上通過付費的方式購買，居民所付出的成本與舊制度相比明顯提高，這一方面會影響居民對現有住房制度的抵觸。另一方面，居民會認為，自己付費購買服務，與社區有關的物業事務都交給物業公司負責，自己不再需要付出任何時間成本參與到社區事務中來，由此也降低了居民的參與意愿。在商品房社區之前的很多社區都是單位社區，居民也多為同一個單位的同事，社區內的事務多和單位相關。居民的單位屬性轉化為對社區的依賴，從而參與意愿較為強烈。在商品房社區中，割斷了這種社區和單位的鏈接，居民彼此都很陌生，對社區幾乎沒有關注點，唯一在意的就是自家大門里面的物權區域。因此在商品房社區中居民對社區的依賴程度較低，參與意愿不強。濟南市天橋區康成花園小區業委會與誠基中心小區業委會的運行，就是單位社區和商品房社區的兩個典型縮影。

2、社區主體多元并存，治理結構權責不清

目前我國城市社區治理多元主體并存的局面是社區發展大環境造成的，在我國目前社區治理各主體中，社區建設主要依靠社區治理三大主體——業主委員會、居民委員會和物業公司。社區治理是一項系統工程，不能依賴某一主體，只有當各個參與主體分別在自己應有的工作領域發揮作用，社區治理才可能真正落實到位。然而目前我國的社區治理結構仍比較混亂。受計劃經濟和傳統管理觀念的影響，我國基層政府部門仍持有“計劃、統一、權威”的觀念，習慣于以行政命令的方式規范社區的發展，這嚴重束縛了社區治理主體的正常工作。與此同時，現有的社區治理體系缺乏系統性和整體性，突出表現為業主委員會和居民委員會、業主委員會和物業公司的權利博弈和經濟利益博弈。究其原因，主要有以下幾點：一方面，三者行動邏輯不同。業主委員會作為房屋私有權的利益代表，象征著社會權利，其社區治理的出發點是維護私有財產并保證良好的居住環境。居民委員會雖然行政功能隨著社會轉型而有所減弱，但在實際工作中代表基層政府實施行政職能，利益與基層政府管理目標一致，在社區治理過程中將業主委員會看作是管理和控制的對象。物業公司作為市場中的企業，以追求最大經濟利益為驅動力，因此在社區治理中遵循盈虧邏輯，希望以最低的成本換取最大的利潤。另一方面，三者權利分配格局不對稱。在社區轉型的過程中，一方面是國家權利的調整，一部分原本屬于國家的權利讓渡給社會，另一方面市場權利迅速膨脹。然而理應國家、市場和社會“三足鼎立”的權利格局在目前是不均衡的，原因是在國家“自上而下”主導下進行的社會轉型，社會力量成長速度遠不如市場力量迅猛，造成社區業主委員會的實力遠不如居民委員會和物業公司，在與居民委員會、物業公司的博弈中處于劣勢。第三，三者職能交疊錯亂。目前我國社區治理三大主體的組織設置不夠健全、制度設計不夠合理，導致各主體的職能不夠明晰、工作的權限不夠明確。城市社區內的事務原本就紛繁復雜，涉及多方主體的利益，各治理主體的權責不明晰導致社區事務更是陷入“多頭、亂頭”的混亂狀態。社區治理主體權責不明主要體現在業主委員會和居民委員會的職能重疊，具體表現在自治功能上的管轄范圍的交叉與沖突，以及在民主訓練功能上的居民委員會干涉業主委員會選舉和民主決策。以社區公共范圍內的規劃為例，業主委員會需要依照全體業主的集體意思推行規劃，而居民委員會出于對管轄范圍的整體需要進行統一規劃，當兩種自治方式的規劃出現分歧，就會表現為現實中的沖突，而這種沖突結果的承擔者是社區的居民，居民不得不付出更多的代價而接受同一種服務，同時，業主委員會的自治權利也受到了居民委員會的侵害。

3、法律主體地位模糊，實操權限邊界不明

目前，我國《物權法》和國務院《物業管理條例》對業主委員會的權限未作具體規定，直接影響到業主委員會主動參與治理的積極性。一方面是權限不清。法律法規明確指出業主委員會是業主大會的執行機構，具有執行性、辦事性機構，沒有決策權，沒有賦予代表全體業主公共權益的主體地位。二是授權困難。業主大會由全體業主組成，以召開會議為主要工作方式，擁有決策權的社區治理機構，但其存在著臨時性、松散性的問題，會議召集相當困難。業主委員會作為業主大會的執行機構，不可避免地要對一些問題進行決策，如果沒有決策權，每遇到有關事項，都必須召集全體業主會議研究并決定，對于只有少數幾個人的業委會來說，工作量極其巨大，現實中很難做到。三是主體缺失。當社區中某些矛盾，進入司法程序時，根據《民事訴訟法》，業主委員會屬于非政府組織中非法人組織，無法成為訴訟主體。

4、保障機制尚不成熟，持續動力內生不夠

業主委員會在治理體系中，屬于非公非私的第三部門，在自身建設和日常運作方面，由于缺乏具體規范和有效保障，正常運行舉步維艱，多數業主委員會一直處在義務工作狀態，僅僅憑借委員會成員的服務熱情，不利于參與社區治理工作的開展。一是缺乏對業主的有效制約。業主委員會是由業主選舉產生，社區中普遍存在對業主的要求較松，缺乏有效約束機制的問題。許多社區雖然訂立了《社區自治公約》、《業主公約》等制度，但制約條款較少，且執行情況并不樂觀，甚至形同虛設。二是缺乏運行所需經費。業主委員會的工作經費，國家法律法規做了明確規定，即業主委員會由業主大會決定，可以由業主支付，也可以在公用設施的收益或住宅公共維修基金的利息中支付。結合目前實際，經費籌措困難，業主委員會就不能有效地開展活動，工作陷入停頓，職能難以發揮。三是缺乏對工作人員的保障機制。業主委員會成員代表業主參與社區治理，花費大量時間和精力，業主委員會成員基本都是義務工作，由于沒有相應的保障機制，無法取得合理的補助，只能長時間的、無償的付出勞動，完全憑著為全體業主服務的公益心，在支撐其繼續努力。長期來看，如果不能解決業主委員會成員自身的生存和發展問題，就難以確保業主委員會工作的連續性、穩定性。

三、破解業主委員會實踐“三難”困境的路徑選擇

（一）大力培育居民自治意識

居民是現代城市社區治理中不可替代的一極，業主委員會的作用發揮離不開居民的支持與參與，只有通過充分調動居民參與的意愿、提高居民參與的能力，才能夠使得業主委員會得到居民的支持，從而保證工作的順利開展。

一是培育社區居民的主體意識。社區是城市塑造公民精神的基本場所，居民通過對社區事務的參與，提升參與公共事務的意識和能力，為參與更廣范圍內的公民事務提供了學習的場所。政府的行政人員也應該梳理陳舊觀念，加強民主的宣傳和引導，幫助社區及其居民認識到他們的需要并激發居民的潛能，在社區治理中充當居民參與的促進因素。同時也要增強居民的法制觀念，一方面利用法律來保護自己的合法權益，另一方面對法律禁止的事情進行規避。

二是實施“選擇性激勵”。針對居民維權過程中的搭便車現象，根據奧爾森“選擇性激勵”，可以從以下兩方面著手。第一，依據小組織原理，合理控制維權的人數。合理的維權人數可以使得集團內部的成員彼此監督，一旦有成員懈怠或者沒有出力，其他成員都會看得一清二楚，而這樣消極的成員會逐漸被集團邊緣化。第二，在維權成果上實行“不平等原理”。維權行動出現搭便車的原因在于社區公共物品的非排他性和非競爭性，為了解決搭便車的困境，就應該將具有“排他性”和“競爭性”的成果獎勵給積極參與維權行動的成員。這一方面保證了維權行動的公平性，另一方面也給積極成員以鼓勵，提高了維權的效率。

（二）進一步健全完善相應法律法規

法治是社區治理體系現代化之基。業主委員會作為代表業主參與社區治理的非政府性、自治組織，在法律法規中賦予業主委員會相應的法律地位，使其能夠獨立承擔責任，可以改變其在社區治理中的尷尬地位，有自信和底氣與其他治理主體平等協商。同時，也能促使業主委員會成員更加盡心盡責，不再是從事可有可無的崗位，能夠更好為社區業主服務，推動社區治理工作的開展。但我國有關業主委員會的法律法規在其主體定位、民事責任等方面仍然采取模糊處理，造成業主委員會運行存在諸多矛盾。因此，迫切要求對業主委員會的法律法規進行修訂和完善。

首先要確立業主委員會的法律地位。以法律、法規的形式賦予業主委員會作為法人主體應有的權利和義務;明確業主大會和業主委員會的籌建條件、議事規程和任期時限等內容。其次要明確業主委員會行為界限。通過法律法規，明確社區各治理主體之間職權范圍，明確相互之間的職能定位，尤其是與基層政府、居民委員會之間治理行為邊界的劃分。再次要促進業主委員會適應發展。地方政府應從實際出發，制定地方性法規，突出業主委員會在社區公共事務決策中的核心地位，使業主委員會制度能夠適應目前社區治理發展的需要。

（三）繼續完善業委會實操機制和運行規范

業主委員會是“自下而上”的群眾性非政府組織，目前業主委員會在運行機制、管理制度等方面都存在諸多問題，亟需采取有效措施加以改進。

要建立行之有效的社區業主參與制度。第一，規范業主委員會籌備制度，簡化籌備條件，明確和強化所在街道的籌備組建職責，解決組建難的問題，規定任期促進業主委員會工作常態化。第二，制定業主委員會議事規則，積極引導業主圍繞《業主公約》，制定符合發展實際的業主委員會議事規則，明確議事的基本形式，規定議事的基本制度和流程，找準議事的基本內容，嚴格規范事務決策程序和條件，促進社區業主自治、增強社區凝聚力、服務居民群眾。第三，合理配置委托代理規模，分塊分區包干成立若干業主小組，業委會成員擔任業主小組召集人，加強與業主之間的信息交流，落實定期工作通報和信息公示制度，有效降低委托代理規模龐大，業主與業主委員會之間信息不對稱、不完全的影響。