供給側結構性改革中內蒙古農村牧區金融發展問題研究

包玉珍

摘 ?要：農村金融是農業供給側結構性改革的重要內容，內蒙古一直以來高度重視金融服務在“三農三牧”中的核心作用。近年來，金融部門加大了農村牧區金融資源投入，金融服務的覆蓋面和便利性進一步改善。同時也存在農村牧區信用擔保體系不健全、金融產品創新不足等問題，農村牧區金融仍然是內蒙古金融體系的薄弱環節，特別是對照推進農業供給側結構性改革這一主線的要求，農村牧區金融服務還有較大差距，改革創新的任務仍然艱巨。

關鍵詞：供給側結構性改革 ?內蒙古 ?農村牧區金融

農業金融是我國農村牧區產業資本的主要供給者，不僅是農業供給側結構性改革重要內容，同時也是推動農業供給側結構性改革的重要手段。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發展。”做好新時代農村牧區金融工作，要按照現代金融的理念和要求，堅持服務供給側結構性改革。內蒙古一直以來高度重視金融服務在“三農三牧”中的核心作用，始終把深化農村牧區金融體制改革和推動金融產品創新作為主攻目標。近年來，金融部門加大了農村牧區金融資源投入，金融服務的覆蓋面和便利性進一步改善。同時也應看到，農村牧區金融仍然是內蒙古金融體系的薄弱環節，特別是對照推進農業供給側結構性改革這一主線的要求，農村牧區金融服務還有較大差距，改革創新的任務仍然艱巨。

一、內蒙古農村牧區金融發展現狀分析

2014年以來，中央發布多個重要涉農文件，提出農村金融服務重點創新方向。中國人民銀行呼和浩特中心支行認真貫徹落實中央部署，引導金融機構不斷創新產品和服務方式，加大對農牧業重點領域和薄弱環節的支持力度。首先是引導金融機構盤活農村牧區土地草牧場經營權和農牧民住房財產權，加強產品創新，拓寬抵押物范圍，進一步滿足農牧業生產經營主體的信貸需求。為了推進草牧場承包經營權抵押貸款，在鄂托克前旗進行了牧區草牧場“三權分置”試點改革。在鄂托克前旗建立了自治區首家旗縣級數字草原信息中心，該平臺為草原確權與數據采集、協調金融機構辦理經營權抵押貸款提供了方便。在試點地區很多牧民抵押《草牧場經營權證》獲得了金融貸款。目前，全區草牧場經營權抵押貸款在進一步推廣當中。二是支持農牧業適度規模經營，改進和完善對專業大戶、家庭農牧場、農牧民專業合作社等新型農牧業經營主體的金融服務。三是加大對新型城鎮化和綠色生態等重點領域的支持。鼓勵銀行業金融機構創新面向新型城鎮化的金融產品，做好與農業轉移人口市民化相關的金融服務。涉農金融機構在做好農戶小額信用貸款、農牧戶聯保貸款等傳統信貸產品的同時，根據新時代農牧戶融資需求特點，不斷推出特色信貸產品和融資模式，如包商銀行圍繞“農業產業鏈”推出的“設施農業鏈”“農副產品收購鏈”“生產資料銷售鏈”“牛羊養殖鏈” “奶牛養殖鏈”及“果園種植鏈”等特色農業貸款業務。

二、內蒙古農村牧區金融服務面臨的主要問題

（一）農村牧區信用擔保體系不健全，農牧民產權融資面臨諸多難題

目前在內蒙古專門為農牧戶提供服務的信用擔保機構不僅數量少，而且規模小。農牧戶的信用擔保方式主要包括信用、抵押和擔保等，其中采用財產抵押的較普遍。農牧戶生產經營資料種類繁多，這些生產資料面臨著價值無法評估、沒有抵押登記部門等問題。

內蒙古土地遼闊并且農村牧區的土地質量不均衡，銀行第三方評估機構不能以最公平的辦法去定價。目前，內蒙古還沒有完全建立農村牧區綜合產權交易中心，抵押物資產變現存在困難，抵押率和貸款額度低。調研中發現，通遼市農戶抵押自有耕地經營權進行借貸時，提供農村土地承包經營權證抵押率非常低，個別土地質量好的貸款抵押率能達到70%—80%，一般抵押率不超過50%。另外，土地確權有一定的難度，例如，巴彥淖爾市因為第二輪土地承包經營權實施時間比較晚，受農村承包土地經營權30年不變政策的影響，隨著當時（2000年）土地確權者年齡增加，兒女分戶但不分土地，確權土地共有人數多，權屬模糊等問題不斷出現，增加了土地確權的難度，導致抵押擔保物更加不足。

（二）金融產品創新不足，農村牧區金融服務缺乏補短板聚焦能力

關注金融發展總量增長，供給與需求沒有完全精準匹配，尚未轉向優化結構的“精準滴灌”是內蒙古農村牧區金融服務的現狀。一直以來，政府和金融機構重視農牧業貸款總量和增長速度等指標，而對農牧業貸款的具體使用方向、投入效益等方面的關注不足。

近年來，內蒙古農村牧區新型經營主體不斷涌現，雖然隨著生產經營需求的增加，金融產品不斷創新，進一步滿足其資金需求。但是還有部分新型生產經營主體和廣大小農牧戶的資金需求不能完全得到滿足，針對小農牧戶的金融產品創新相對不足。調研中發現，通遼市開魯縣幾乎未對專業合作社發放過貸款，對家庭農場和養殖大戶發放的貸款比例也相對較低，該縣的支農主力軍依然是農村信用社。農牧業供給側結構性改革需要農牧業貸款方式由小額信用向資產抵押類轉變，但是農村牧區金融服務還不能完全適應現代農牧業生產方式及農牧業新型經營主體的融資需求。農村信用社等支農金融機構一直在增加對農牧業生產領域的貸款投入，但由于城鎮化和農牧業產業化進程的加快、扶貧開發和個人消費信貸需求持續增長的原因，金融機構新增貸款規模遠不能滿足農村牧區信貸資金需求，依然不能有效滿足部分新型農牧業經營主體和多數小農戶貸款需求。

（三）民間金融缺乏規范，農牧戶因高利貸返貧現象比較普遍

民間借貸是民間金融的主要形式，是農牧業生產經營主體的融資需求無法得到滿足時出現的金融行為。民間借貸的發展拓寬了農牧戶的融資渠道，緩解資金供給不足狀況。正規金融機構的利率是由國家統一制定，而民間借貸的利率則是借貸雙方根據資金的市場供求關系而制定，利率水平通常遠比銀行同期利率高，有的已實屬高利貸的水平。近年來，內蒙古農牧民因高利貸致貧、返貧現象比較普遍。隨著農牧業產業結構的升級和市場化水平的提高，農牧民對資金的需求日益旺盛。農村牧區金融市場中過度缺少資本導致民間金融活躍并出現高利貸的現象。農牧戶借高利貸的原因多種多樣，主要集中在以下方面：首先是近年來干旱等自然災害頻繁發生，農牧戶購買飼草料和澆水灌溉等農牧業生產經營成本增加。其次是牛羊市場價格不景氣、玉米等主要農畜產品連續幾年價格下跌引起農牧民增收困難，導致農牧民種地越多、虧本越大、債務越多的現象。再次是農牧民家庭支出中醫療、教育、結婚彩禮支出日益增多，一般家庭都難以承擔，由此導致返貧現象比較普遍。最后是農牧戶互相攀比、過度超前消費所引起的負債多。

三、金融支持內蒙古農牧業供給側結構性改革的對策建議

（一）建立完善農村牧區信用擔保風險防范體系，為農牧戶產權融資提供保證

農村牧區信用擔保是農村牧區金融服務的重要手段，對于提高農牧民信用意識和優化農村牧區信用環境有著非常重要的作用。一直以來農村牧區缺少信用擔保是農牧民等生產經營主體融資需求長期得不到有效滿足的主要原因。建立完善農村牧區信用擔保體系可以從以下幾個方面考慮。

首先是要建立農牧戶征信評價體系。金融機構工作人員定期走訪農牧戶、專業大戶、家庭農牧場等農村牧區生產經營主體，根據農牧戶的信用記錄和資產債務情況，以最公平的辦法為他們計算出信用分數。在確定農村牧區生產經營主體信用等級的基礎上建立信用檔案，隨時觀察其行為并定期評定信用等級，以防信貸風險的發生。農村牧區金融機構要加大信息采集力度，完善征信評價體系，以此來增強農牧民的誠信意識。

其次是健全農村牧區長期信用體系建設。多渠道匯集政府部門和金融機構的信息資源，降低金融機構對于農牧戶的風險定價，提高金融服務的可獲得性。加強信用戶、信用村、信用鄉鎮的評定，將評定結果運用到金融業務中，有效提高農村牧區金融服務的覆蓋面。金融機構通過與信用擔保機構的合作，減少農村牧區金融機構的貸款風險，引導信用擔保機構支持農牧業，探索各種抵押擔保方式，以此擴大農村牧區抵押擔保貸款的規模。近年來，農村牧區土地草牧場逐漸擁有了使用、流轉及承包經營權的抵押擔保等金融功能。農村牧區金融機構積極配合土地草牧場經營權流轉制度改革，進一步推動土地草牧場流轉權、宅基地、林權、活畜抵押貸款。并建立土地草牧場流轉權、宅基地使用權評估機構，政府成立交易中心，設立縣、鄉、村土地流轉服務機構為農村牧區土地草牧場經營權流轉提供配套服務。

（二）建立完善金融支持體系，加大農村牧區金融產品創新力度

引導農村牧區金融機構在合理確定農牧業供給側結構性改革中的角色地位，政策性金融利用資金融通功能為農牧業供給側結構性改革中急需資金的行業提供資金，并根據要求對金融資源進行選擇性的投放。非政策性金融應該協助政策性金融，加大對農牧業供給側結構性改革的支持力度。農村商業銀行和農村合作銀行應側重扶持種養大戶和家庭農牧場等新型農牧業經營主體，在風險可控的前提下加大對新型農業經營主體發展的金融支持。

農村牧區金融機構加快創新出臺符合農牧業生產經營主體融資需求特點的產品。首先是積極探索小額貸款、惠農卡綜合授信等信貸模式。鼓勵商業銀行和小額貸款公司等金融機構多設立農村牧區營業網點，創新開發適合農牧戶生產經營規律的小額信貸產品。目前內蒙古農村牧區金融市場中的產品比較單一，創新豐富農村牧區金融產品，尤其是豐富針對小農牧戶的創新產品，不僅可以提高金融機構積極性，同時也對農村牧區金融發展有一定的推動作用。其次是把農牧業生產經營主體的大型農用生產設備、宅基地、棚圈和土地草牧場經營權等納入擔保品的范圍，豐富農村牧區金融產品種類。在小農牧戶金融供給相對不足的情況下，多設立鄉鎮蘇木營業網點，以此提高農牧戶的貸款覆蓋率。最后是適應新型城鎮化的發展需要提供多樣化的金融產品，逐步推進農村牧區金融服務信息化、電子化發展，通過手機銀行、網上銀行、POS機、信用卡等服務手段，加快推進農村金融服務現代化。

（三）規范引導農村牧區民間金融，提高農牧民借貸風險防范意識

首先是為民間金融提供法律上的保障。一直以來民間金融為農村牧區經濟發展提供了大量的資金支持，是農村牧區金融市場的重要組成部分。關于高利貸我國目前還沒有詳細的法律規定，在民間借貸的實際操作中很難區分農牧民借貸是否合法，也無法掌握具體情況。因此不能對民間金融采取簡單的“否定”政策，而是適當引導使其成為合理的金融機構，給予法律上的保障。高利貸具有加重農牧戶借款利息負擔和增加農牧戶生產經營成本等不利影響。政府部門應完善民間借貸法律法規，并制定出民間借貸利率上限，不能將民間借貸與高利貸混為一談，而應將民間借貸行為納入規范化軌道。

其次是在農村牧區宣傳法律知識并建立高利貸治理體系。農牧民應學習掌握關系到其切身利益的各種經濟金融方面的法律法規，如《擔保法》《合同法》等。應按著法律手續進行民間借貸活動，要保護好自身合法利益，提高貸款方的金融投資意識。內蒙古農村牧區因借高利貸返貧的現象比較多，要遏制破壞社會穩定的高利貸行為必須由國家立法制定“反高利貸法”。因此在農村牧區構建農牧民高利貸治理體系是非常有必要的。

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（作者單位：內蒙古社會科學院牧區發展研究所）

責任編輯：代建明