“你們最辛苦”：中國“小巷總理”的70年

□那其灼 湯龍 李進媛

1949年10月21日，中央人民政府政務院在北京宣告成立。兩天之后，10月23日晚上，在千里之外的浙江省杭州市上城區上羊市街，250多名居民代表接到通知去西牌樓小學禮堂開會。昏黃的電燈下，他們每個人領取了一張選票，代表轄區2250戶選出老百姓自己管理自己的一個組織——居民委員會。

居民委員會由主任、副主任和居民委員組成。其中，居委會主任因為工作在街頭巷尾，負責的事務又包羅萬象，以至于很多人愿意把他們稱為——“小巷總理”。

“陳總理”上任記

陳福林是杭州市上城區上羊市街的一名人力車夫，念過3年小學，是個走街串巷的熱心腸。這條街上誰家有個婚喪嫁娶都少不了喊上這位“陳家大兒子”來幫忙。1949年5月杭州解放，人力車沒人坐了，陳福林便來到當地一家工廠當力工，“小伙子有力氣，干活實在”是大家對他的評價。

選居委會那天晚上的經歷，陳福林曾多次談起：“那天發的選票是一個油印的紙質條子，約8厘米寬、18厘米長。紙上共印了21個候選人的姓名，在姓名后面有空格……”一人一票的選舉，很快有了結果，24歲的陳福林當選上城區上羊市街居委會主任，畢業于上海法政學校的陳道彰當選副主任。一起選出的還有另外7名居委會委員，分別負責生產、公安、民政、文教、衛生等事務。

在漫長的歷史中，這個夜晚的故事起初毫不起眼。但是，為了梳理出這個故事，民政部組織專家學者從2004年開始，展開了為期4年的長時間尋訪研究。2008年6月，最終宣布杭州市上城區上羊市街居委會是新中國歷史上第一個居委會。

這250多位居民代表成了中國基層民主的最初實踐者。而這位剛剛當選主任的陳福林也絕不會想到，自己竟是新中國歷史上第一位“小巷總理”。今天我們回顧“‘陳總理’上任記”，不僅是要講述陳福林個人的傳奇命運，還要在這個故事中尋找“小巷總理”這個制度的基因。

在中國，“小巷總理”從來不是個體，而是代表了一種制度，一種基層治理模式。中國的“小巷總理”為什么很管用？因為從它誕生的第一刻起就被中國共產黨賦予了“人民當家作主”的基因。1954年12月31日，全國人民代表大會常務委員會通過了《城市居民委員會組織條例》；1989年12月26日，全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，其中明確規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”。在法律的保障下，“從人民中來，為人民服務”的理念在“小巷總理”的身上體現得格外直觀而清晰。

從“諸葛亮會”到“民生議事會”

前不久，在遼寧省沈陽市鐵西區興工九委社區，我們見到了被國務院原總理朱镕基稱為“小巷總理”的黃大媽——黃鳳珍。

嗓門大、走路快、精神頭足，初見黃大媽時完全想不到她已經82歲了。從路口到活動室，一路上見到黃大媽的居民都免不了跟她嘮上兩句，200多米的路程她足足走了10分鐘。退休前，黃大媽就是這里的社區黨委書記、居委會主任。

2002年，朱镕基來沈陽考察，黃大媽匯報下崗職工再就業工作時，用一套又一套的順口溜講出了一個又一個行之有效的“笨辦法”，讓一向嚴肅的朱镕基笑著稱贊：“你給群眾辦了那么多實事，‘小巷總理’不簡單啊。”

彼時，正是東北國企最困難的時期，大量下崗職工賦閑在家。黃大媽所在的興工九委，有居民2281戶，總人口7635人，其中下崗失業人員1062人。下崗人員再就業成了黃大媽的最大難題。為了廣泛聽取居民的需求，她在興工九委召開了幾次“群眾大會”。“三個臭皮匠賽過諸葛亮”，黃大媽干脆就把這個會叫做“諸葛亮會”。

黃大媽的居委會工作生涯，是從1962年開始的。那一年，現任鞍山市靈西社區居委會主任的劉娟才剛剛出生。跟黃大媽比，劉娟的工作思路一脈相承，又有所不同。在靈西社區，劉娟組織了一個“民生議事會”。會議定期召開，議題提前公布，讓居民出點子、拿主意，一起研究討論有關社區建設、社區事務和社區服務的問題。

如果說黃大媽的“諸葛亮會”還是一種自發性的摸索，那么劉娟組織的“民生議事會”則是有著深入思考和清晰思路的制度設計。黃大媽的“大伙兒的事大伙兒想，大伙兒的事大伙兒辦”被劉娟總結提煉成了“自我管理、自我服務、自我發展”的工作理念，她說：“要讓普通居民有主人翁的責任感”。

黨的十九大報告中指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”“推動社會治理重心向基層下移”。從黃大媽到劉娟，這些“小巷總理”之所以很管用，就是因為抓住了“共建、共治、共享”這6個字。透過這6個字，我們能夠看見“人民當家作主”的內涵已經變得更加飽滿和充實。

“小巷總理”的偉大實踐

世界上從來就沒有一種放之四海而皆準的民主標準。民主，不只是價值觀，還是方法論。哪一種民主是合適的，應當以它在治理中的實際效果來衡量。看它究竟是制造了問題，還是解決了問題；是制造了麻煩，還是解決了麻煩。

無論是黃大媽的“諸葛亮會”，還是劉娟的“民生議事會”，再到現在興起的網絡社區、居民微信群，這些土辦法新辦法都在不同時期最大限度地凝聚著居民們的智慧和力量。下崗再就業、治安管理、困難群體幫扶、違章建筑清理……在“小巷總理”的組織下，大家的事大家商量著辦，民主切實體現在了居民生活里。

這些“小巷總理”也在中國城市的最基層實踐著一種民主模式——協商民主。與一些國家的民主模式不同，這種協商民主不尋求對抗，不放大分歧，而是致力于整合社會關系，減少社會矛盾，擴大社會共識。

習近平總書記指出，人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。黨的十九大提出，“發揮社會主義協商民主重要作用”。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。

70年，一代又一代的“小巷總理”成了這個國家治理體系和治理能力現代化進程中的推動者和見證者。70年，“小巷總理”的工作方式不斷變化，工作手段幾經更迭，但是“以人民為中心”的理念始終閃耀在街巷之間。

2014年2月，習近平總書記走進北京交道口街道福祥社區雨兒胡同看望居民，居委會主任李娜熱情迎接，一路走一路匯報社區情況。看到社區干干凈凈，百姓幸福感很強，總書記表示，社區管理涉及方方面面，都要照顧到。“你們最辛苦，請給社區全體工作人員問好。”這個瞬間溫暖了很多人。

今天，在越來越龐雜的城市里，“小巷總理”正在把多元主體組織在一起，共同治理社會公共事務，共同分享社會發展成果。這正是國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程。