習近平同志在寧德的法治實踐及影響探析

□林 瑛

（中共寧德市委黨校、寧德行政學院，福建 寧德 352100）

1988年6月至1990年4月，習近平同志任中共福建省寧德地委書記。在寧德工作期間，習近平同志圍繞寧德地區“如何脫貧致富、加快發展”這一主題，帶領著寧德人民進行“滴水穿石”“弱鳥先飛”“四下基層”“扶貧開發”的有益探索，在這一系列有益探索中“法治實踐”貫穿其中，為他在寧德開展經濟、政治、社會、文化、生態和黨建等工作保駕護航。同時，也為習近平在新時代對有關法治建設重要論述提供實踐理論素材。

一、習近平在寧德進行法治實踐的背景概述

（一）習近平同志在寧德進行法治實踐的理論基礎

習近平同志關于法治建設的重要論述，繼承和發展了馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀中關于法治建設相關論述的基本觀點和理論精髓。在馬克思主義的經典著作中，馬克思和恩格斯對于“法律”和“法治”都具有極為深刻的認知，他們處于無產階級革命的時代，對資本主義法治進行系統批判和借鑒，為社會主義法治的創立奠定了堅實的理論基礎。新中國成立以后，以毛澤東同志為代表的中國共產黨人對社會主義法治進行初步探索。改革開放之后，從鄧小平同志到江澤民同志再到胡錦濤同志均對社會主義法治進行了重要論述，并且提出和推進了依法治國的基本方略。習近平同志關于法治建設的重要論述是馬克思主義法律觀中國化的重要成果，他通過研究國際共產主義運動史，社會主義發展史，中國共產黨歷史，根據時代要求和實踐需要，正確的判斷和分析中國共產黨對社會發展的主要矛盾及人民對民主、法治、公平、正義等方面要求的新變化。同時習近平同志通過大量的閱讀書籍，學習、了解并掌握近代西方法治理論，他的法治理念中蘊含著西方科學法治文化，西方的法治和人治理論，依憲治國、職權法定、法律面前人人平等、權力制衡、良法善治、有限政府等理念。

（二）習近平同志在寧德進行法治實踐深受家學淵源影響

習近平同志關于法治建設的重要論述，體現了中國優秀傳統文化對他的深刻影響。他曾多次通過引經據典來說明法治對國家治理及施政治國的重要意義。他從博大精深的中華法律文化中傳承思想挖掘精華、汲取養分，并且作為工作思維和工作方式貫穿于具體實踐工作中。在中國優秀傳統文化中，家學淵源和優秀家風熏陶對習近平同志法治理念的形成起著至關重要的影響。習近平同志性格形成、處事方式、人生境界、志向見識，都深深烙印著家風印記，主要表現在習近平同志政治修為、工作作風、信仰品格等多方面。習仲勛同志長期從事法制工作的經歷和始終秉持的依法行政理念潛移默化影響著習近平同志法治理念的形成。在父親的品格熏陶、信仰熏陶、修為熏陶、作風熏陶、政治熏陶的言傳身教下，習近平同志在工作中表現出了追求公平正義、恪守底線原則、不徇私情、正直正派、嫉惡如仇、敢于擔當的法治理念和工作作風。

（三）習近平同志在寧德進行法治實踐的大時代背景

習近平同志在寧德工作期間，正處在20世紀80年代改革開放全面展開的第一個十年即將進入第二個十年的關鍵階段。改革需要法治保駕護航。20世紀80年代末國家的法制建設正處于全面恢復期，伴隨著經濟建設的發展，法制建設在探索中不斷的調整與完善。不論在制度建設方面還是在認識理念方面，都迫使國家恢復與重建法制，以解決改革開放和國家經濟現代化建設無法可依的問題。1987年，黨的十三大報告系統地闡明黨在社會主義初級階段的基本理論，明確黨在社會主義初級階段的重要任務和相關布局，系統分析了復雜的國際環境和艱巨的國內形勢。在總結和分析經驗基礎上，系統闡述了社會主義初級階段的理論，明確概況了黨在社會主義初級階段的基本路線[1]，系統規劃我國政治體制改革的行動綱領、奮斗目標和實現任務。黨的十三大報告在高度肯定改革開放以來我國取得舉世矚目成就的同時，也明確指出經濟加速發展過程中突顯出來的一系列問題。面對我國經濟運行中出現的一系列不平衡、不合理、不穩定、不協調的問題，提出通過推動法制建設，完備與改革相配套的立法，進一步明確法制建設和改革開放的關系，把法制建設貫穿于改革的全過程。習近平同志到寧德工作后，開展的法治實踐是在國家統一的法制框架下，貫徹落實中央精神和福建省委有關精神，高瞻遠矚地認識到法治在地方經濟建設中的重要作用和意義。

（四）習近平同志在寧德進行法治實踐面臨的特殊區情社情

習近平同志對寧德開展的法治實踐是在20世紀80年代后期寧德地區經濟社會發展極度落后的區情、社情下進行的。福建省寧德地區地處中國的東南沿海，卻曾是全國十八個集中連片的貧困地區之一。當時，由于歷史、地理、人文等諸多因素，造成寧德沿海貧困落后的面貌。在福建省10個省定特困鄉，寧德地區占了4個，分別是洪口鄉、范坑鄉、下黨鄉、北壁鄉。從地圖上看，寧德地區同福建省的省會福州市和浙江省的溫州市相鄰，福州市和溫州市在20世紀80年代經過改革開放春風的沐浴已經富裕起來，但是地處福州市和溫州市兩個經濟活躍的開放城市夾縫帶的寧德地區卻仍處在交通不便、信息閉塞、資源短缺、自給自足的小農經濟階段，對外開放步伐緩慢，商品經濟發展步履維艱，整個地區社會精神文明建設和社會治安存在非常嚴重的問題。當時的寧德地區被稱為中國東南沿海的黃金斷裂帶。福建省委希望習近平同志把特區的闖勁、特區的精神帶到寧德地區，帶領全省經濟排名最后的寧德地區早日擺脫貧困落后的面貌，探求新的發展道路。

二、習近平在寧德進行法治實踐的主要舉措

（一）大力推進寧德地區干部廉政建設工作

習近平同志到寧德工作后，經過深入基層的調查研究，對寧德地方黨建問題進行了深入的分析和思考。1989年1月習近平同志在主持寧德地委工作會議時指出，寧德地區腐敗現象主要表現在三個方面：干部違法亂紀占地建房、以權承包工程和貪污受賄[2]27。針對寧德地區廉政建設的問題，習近平同志要求依規治黨，強調要在法治的框架下從嚴治黨，以法治方式推動正風反腐斗爭的開展。

習近平同志把寧德地區懲治腐敗的重點和突破口都放在嚴肅查處干部違法亂紀占地建房問題上，強調“對干部違法違紀占地建房、以權謀私承包工程等歪風要堅決治理，把懲治腐敗的斗爭引向深入。”[2]28習近平同志親自領導并全面、系統、深入、細致的進行相關部署，并且向寧德地區各級黨員干部指出：“要清醒看到一些地方和部門對這場斗爭的重要性、必要性認識不足，工作進展不平衡，還有不少死角。因此，反腐敗斗爭成績不能估計過高，不能盲目樂觀。要認真查處黨內和干部中，特別是領導干部違法違紀案件，大案要案抓緊查證處理，要抓群眾意見大，容易出問題的關鍵環節，進行廉政制度建設。”[2]28為此，習近平同志采取堅決有力措施。在習近平同志的領導布置下，寧德地區各地縣相繼頒布了領導干部廉政自律的若干規定，從深度、廣度上推進以“兩公開一監督”為主要內容的制度建設[3]，通過政務和業務雙重審批，完善廉政制度建設，排除各種阻力，將查處行動制度化。針對寧德地區黨員干部違紀違法問題，明確指出黨員干部更應當遵紀守法，要求嚴格處置黨員干部的違法行為[4]，并要求對觸犯刑律的黨員干部要嚴格依法制裁。通過開展清理干部違紀違法占地建房工作，寧德地區干部違紀違法占地建房的歷史遺留難題得到解決，違紀違法占地建房、以權承包工程的歪風基本剎住，并且取得顯著的效果（檢察機關查處貪污受賄案193件，占經濟犯罪立案數的83%；紀檢機關查處貪污受賄案119件占經濟犯罪立案數的61%；監察機關查處貪污受賄案61件，占經濟犯罪立案數的41%，共挽回經濟損失近千萬元[4]），對寧德地區的反腐敗工作形成了巨大的威懾力。習近平同志在寧德工作期間進行了依規治黨的地方生動實踐。

（二）提高寧德地區黨員干部憲法至上、依憲行政理念

習近平同志在寧德工作期間把憲法至上理念貫穿在地方工作的具體實踐中，他強調必須遵守和執行憲法、法律和法規。針對當時寧德地區憲法觀念薄弱的問題，習近平同志指出：“監督權是憲法賦予人大的神圣職責，人大要理直氣壯地行使監督權，確保憲法、法律和法規在本行政區域內得到遵守和執行。”[2]144

習近平同志要求寧德地區的地方人大要因地制宜地加強調查研究，通過調查研究在把握情況的基礎上弄清問題，重點抓住一系列問題中具有全局性和影響大的問題，并且依照法定的程序作出相應決議和決定，認真監督地方政府實施。通過推動和保證地方人大及其常委會依法履行憲法賦予的監督職能，樹立地方人大的權威和聲譽，讓地方人大更好的參與地方事務和行使憲法賦予的職權，確保憲法在寧德地區得到進一步的貫徹和落實，推動地方政府嚴格按照憲法的相關規定履行職責。與此同時，習近平同志強調要處理好地方黨委和人大、政府之間的關系。他指出：“黨委要加強對人大工作的領導，不是像過去那樣黨委領導一切，包攬一切，而是要支持人大依法行使職權，黨委要通過人大黨組卓有成效的工作和人大中的黨員代表的先鋒模范作用來貫徹黨的意圖，體現黨的領導。行政部門是權力執行機關，人大是國家最高權力機關，要處理好二者之間的關系，需要相互溝通、理解。”[5]因此，習近平同志要求寧德地區各級黨委和政府要發揮帶頭表率作用，具體表現在對地方人大依法履行憲法賦予的職責要積極支持，積極接受人大的批評、監督，在地方人大樹立威信遇到實際困難的時候，切實的幫助地方人大解決好實際困難問題。

習近平同志在寧德工作期間已經開始關注憲法監督權問題，通過在地方具體工作中強調樹立憲法權威和落實憲法精神，對憲法監督權問題進行了初步探索。這一有益探索與黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央高度重視的“依憲治國”“依憲執政”具有內在的繼承性和一致性。

（三）重視寧德地區政法工作，實現社會穩定

穩定壓倒一切，社會治安是穩定的基礎。針對寧德地區社會治安問題，習近平同志強調：“在社會治安方面決不能出大的亂子”[6]。要求加強地區的政法隊伍建設，尊重和保障群眾的法律訴求，強調從深度和廣度上查處大要案保證司法公正。他提出：“要認真深入地貫徹前不久召開的全國政法互作會議精神，實行社會治安綜合治理，維護正常的社會秩序，增強群眾的安全感。”[7]并且要求寧德地區政法部門“查處大案要案，要堅持以事實為依據，以法律為準繩，所做的結論要經得起歷史的檢查。”[2]29

20世紀80年代后期寧德地區社會精神文明建設和社會治安方面存在嚴重的問題，社會治理整頓和深化改革的任務十分艱巨。習近平同志對此指出：“1989年我們經受了春秋之交發生的動亂和暴亂的嚴峻考驗，維護了安定團結的政治局面，切實落實了黨建目標，努力發展經濟，克服了多方面的困難，取得了兩個文明建設的豐碩成果。”[4]習近平同志面對嚴峻的社會治安形式，要求寧德地區各級黨委“要從社會貪污、弄權勒索、非法倒賣等嚴重破壞經濟秩序的重大案件入手，組織協調好紀檢監察、檢察等部門的力量，盡快查處。凡有線索的一定要查個水落石出，凡是違反國法黨紀的一定要嚴懲不貸。重大案件的查處，盡管難度大，只要黨委重視，同心協力，下決心去抓，就能得到盡快結案。”[8]與此同時，習近平同志還非常重視地區的政法工作，要求寧德地區各級黨委要加強和支持政法工作，切實幫助政法部門解決好困難問題，充分發揮政法工作的作用，嚴厲打擊各種犯罪活動，搞好社會治安的綜合治理。習近平同志在重視地區政法工作的同時，也對政法工作提出來具體的要求，要求地區政法部門“集中力量打擊流竄作案、攔路搶劫、流氓因伙等違法犯罪分子，要部署一次全區統一行動，集中搞統一治理、把犯罪分子的囂張氣焰壓下去。”[7]其中針對“反賭、反黃、反造、反丑”的專項斗爭，要求政法部門行動快，措施要果斷。專項斗爭取得了群眾擁護成績，使整個地區的社會環境有所凈化（先后預防和處置了各類事件25起，共破獲了各刑事案件1047起，打擊處理了各刑事案犯833名，查獲、搗毀嫖娼案件55起、販賣、傳播淫穢物品案68起，賭博案件771起，打擊處理了3136名違法犯罪分子。集中力量開展了打擊流竄犯活動，抓獲了以流算方式作案的犯罪分子1277名。此外還查明政治案件8起，查獲作案分子8名[9]。收繳各類違禁報刊13729冊、錄像帶1031盒、錄音帶1162盒，查獲傳播淫穢物品案件100多件，抓獲679人，團伙20個，以及一批其他淫穢物品和違法犯罪分子[10]），對那些別有用心、趁機搗亂破壞的不法分子采取果斷措施，公開揭露并且及時處置，通過嚴厲打擊各種違法犯罪活動使整個社會治安情況有所好轉，為整個地區和諧穩定提供有力的司法保障，促進和維護寧德地區的穩定發展。

習近平同志在寧德工作期間面對嚴重影響社會治安的突出問題，通過積極推進依法獨立行使司法職權，認真規范審判和執法行為，提升地方司法公信力和權威性，以保證公正司法和維護司法權威為目的，實現實體公正與程序公正統一、實質公正和形式公正的統一、社會效果和法律效果的統一、獨立審判和依法監督的統一，表明習近平同志始終高度重視人民群眾對公正司法的強烈期待。

（四）要求寧德地區領導干部增強法治觀念，提高依法辦事能力

地方領導干部具備運用法治思維和法治方式的能力都是推進地方政府依法行政建設法治政府的關鍵。針對當時寧德地區領導干部法律意識薄弱的問題，習近平同志指出“為官之義在于明法”[2]39，要求領導干部要學法律、要懂法律、要敬畏法律。要求地方政府必須嚴格執法，在法律框架下按照法定程序辦事，在地方具體的工作中落實依法行政理念。

習近平同志在寧德工作期間強調權力制衡機制的重要性，對“有限政府”理念進行相關的論述。他指出：“行政部門是權力執行機關，行政權力是人民賦予的，不是無限制的，權力制衡機制十分重要，適當分權與制衡相結合能夠有效地制約濫用權力，避免官僚腐敗現象。”[5]通過權力制衡機制使地方政府的行政權力得到有效的制約。對觸犯刑律的領導干部，習近平同志強調要及時移交政法部門依法處理，對領導干部的廉政問題要運用法律的、行政的、制度的、紀律的、教育的手段加以處理。他指出：“廉政問題是個嚴肅的政治問題，運用法律的、行政的、制度的、紀律的、教育的手段，五管齊下。把黨員干部特別是領導干部管嚴。在發展商品經濟中，黨員決不能拿權力和金錢做交易，決不能以權謀私。否則，就不配當共產黨員。黨員干部要以身作則，要保持廉潔、反對腐敗中作表率。凡要求別人做到的，自己要帶頭做到。不僅要管好自己，而且要管好下屬和自己親屬。要把清正廉潔作為任用、考核干部的重要條件。不廉潔的人，決不能提拔任用。要整頓黨紀，對黨紀要求要比政紀、法紀更嚴，對不廉潔行為的黨員要按黨紀嚴處，對腐敗分子要堅決清除出黨。”[10]與此同時，習近平同志在寧德工作期間還擅于通過法治方式妥善的處理社會問題，他帶著律師下訪接待群眾，在認真聽取群眾訴求后，從法律角度征求律師意見，重視政府決策的合法性審查問題，在進行重大行政決策過程中通過政府決策的合法性審查對面臨的法律風險進行事先防控，保障地方政府依規依法開展各項工作。

中國自古以來，老百姓以當官的為楷模。習近平同志通過要求領導干部增強法治觀念和提高依法辦事能力，帶頭率先垂范，提升運用法治思維和法治方式的能力，以法治的眼光、法治的方式治國理政，使領導干部真正的成為法律的模范遵守者和執行者，更好帶動全社會形成良好的法治氛圍。

（五）以法律法規引領和保障寧德地區市場經濟的發展

改革必須于法有據，立法引領并保障市場經濟的健康有序發展，對推動地方對外開放和現代化建設起到保駕護航的作用。保護產權、維護契約，以法治來保障市場經濟的有效運轉是市場經濟的核心要義。針對當時寧德地區市場經濟發展過程中遇到的一系列問題，習近平同志要求依法懲治破壞市場經濟的不法行為，通過地方立法保證市場經濟的有效運轉，強調制定一些地方性法規、條例確保法治在市場經濟發展中的重要作用。

上世紀八十年代末，經過了改革春風十年的沐浴和滋養，國家經濟建設飛速向前，改革的進步和雙軌制的問題相互交織。市場經濟需要法治，法治為市場經濟的可持續、健康發展提供有利的制度保障。當時寧德地區在市場經濟發展的過程中受到一系列的挑戰和沖擊，整個地區經濟社會發展極不平衡和極不穩定。習近平同志對此提出要堅定不移地貫徹《企業法》[10]，采取行政的、法律的、經濟的強硬手段[8]，下決心整頓并依法懲治破壞市場經濟的不法行為。市場經濟的發展必然要處理對外開放招商引資問題。面對寧德對外開放招商引資問題，習近平同志認為：“時間、地點、生產要素組合不一樣，開發模式也是多樣的，不可能照搬特區，開放城市的做法，要給予手段，不同政策也不一樣。開放縣的辦法，逐步的按照自己的實際情況探索一條相應的路子”[11]。與此同時，習近平同志在寧德具有前瞻性認識到通過地方立法保障市場經濟的有序運行。他提出“除了要堅決執行國家制定的法規、條例外，我們還可以針對實際情況，考慮制定一些地方性法規、條例，切實保護外商的合法權益。”[2]5眾所周知，執政黨的主張需要通過法定的民主程序上升為國家意志，立法使執政黨主張上升為國家法律，保證依法執政的實現。結合黨領導立法工作的相關理論來進行分析，地方立法是具有鮮明地方特色并且專業性極強的復雜工作。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會《決定》明確提出依法賦予設區的市地方立法權。2015年3月15日，《立法法》對地方立法權問題進行相應修改，地方立法權擴大到了所有設區的市。在上個世紀八十年代國家法治建設剛剛起步的階段，國家法律并未賦予設區的市具有相應立法資格，習近平同志在寧德針對黨領導立法工作的具體制度進行了地方立法的設計和創新，具有前瞻性的要求通過地方立法進行引領，地方人大制定一些能夠保證市場經濟發展的地方性法規、條例，結合地方區情，為地方市場經濟發展提高立法保障。

法律是制度穩定的載體，制度是法律的重要內容。習近平同志在寧德開展的立法實踐是在國家統一的法制框架下推進地方立法工作的有益探索。通過制定適合地方經濟發展的地方立法，圍繞人民群眾關心的問題，善于把地方黨委的決策通過民主法定的程序轉變為符合地方發展的立法建議，立足地方的經濟社會發展實際完善地方立法，科學高效地推動地方開展立法工作，讓地方立法與國家法律法規相匹配。

三、習近平在寧德進行法治實踐的深遠影響及其現實意義

（一）理論維度：為習近平同志全面依法治國戰略的提出奠定基礎

習近平新時代中國特色社會主義在黨的指導思想體系中居于承前啟后、繼往開來的重要歷史地位，不忘淵源、繼承前人又超越前人。在馬克思主義向前發展的理論長河中，后浪推動前浪的同時又超越前浪，是符合理論自身發展的規律。習近平同志作為主要創立者，在理論發展的過程中通過實踐與探索，科學、全面、準確、精辟、系統、到位的回答新時代中國社會發展過程中存在的一系列問題，深刻理解和準確把握中國特色社會主義發展的國情、民情、社情，通過思想的不斷拓展、不斷升華、不斷創新，以極大的政治勇氣、徹底的唯物主義精神、深刻的洞察力，高屋建瓴、勢如破竹，創造性的豐富和發展了馬克思主義。習近平同志在寧德工作期間法治實踐中所蘊含的法治理念及法治理論，與習近平同志關于法治建設的重要論述前后存在不斷深化拓展與升華的內在關系。深刻把握習近平同志在寧德工作期間法治實踐的相關理論，對學懂弄通做實習近平同志關于全面依法治國新理念新思想新戰略具有重要研究價值，對全面系統準確把握習近平新時代中國特色社會主義思想有所助益。

（二）歷史維度：創造性的豐富發展了習近平同志治國理政實踐

黨的十八大后，習近平同志針對國家法治建設提出的一系列推進全面依法治國的新理念和新措施，是對習近平同志以往法治論述和工作方法的總結與升華，根植于他長期主政地方開展地方法制工作的經歷，展示了基層法制建設的實踐成果，凝聚著習近平同志不同時期對地方法制和實踐艱辛探索，體現作為政治家抉擇、勇氣和智慧。寧德作為習近平同志曾經工作過的地方，習近平同志針對寧德地區經濟社會建設提出的有關法治實踐和理念是極富創造性和前瞻性，具有重要的研究價值。通過歷史的視角立足于當時社會發展的時代背景，從國際環境、國內環境，國家政策、區情社區等方面全方位的把握習近平同志在寧德工作期間有關法治實踐以及相關理論，從發展脈絡上為更好了解習近平同志早年的執政風格和工作作風，以及更好領會習近平同志的全面依法治國方略提供重要的參考價值。

（三）現實維度：對深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想有參考價值

全面依法治國作為黨和國家的重要戰略部署，習近平同志在不同時期、不同工作階段對社會主義法治理論進行了實踐的探索、理解和把握。習近平同志在寧德工作期間提出許多富有創見的法治實踐、理念和工作方法，主要是圍繞寧德地區如何脫貧致富、加快經濟發展、社會穩定方面的地方法治實踐探索。習近平同志通過在寧德強調根據區情在法治的框架下從嚴治理干部違法違紀歪風；強調維護憲法在本行政區域內的權威性；強調從深度和廣度查處大要案保證司法公正；強調領導干部為官之義在于明法；強調制定一些地方性法規、條例確保法治在市場經濟發展中的重要作用[25]。用法治方式保障地方治理工作的穩步推進。習近平同志在寧德工作期間開展的地方法治實踐探索中透出的思想精髓是寧德發展永恒的精神財富，也為進一步研究習近平同志地方治理的法治實踐提供重要的基層范本，對推進法治中國建設具有重大而長遠的現實指導意義。

四、結束語

任何一種思想的形成都是隨著實踐不斷的完善豐富和發展，習近平同志針對法治建設的重要論述同樣也不例外，根植于偉大的時代，又在豐富實踐探索中始終不斷進行升華和拓展。習近平同志在寧德工作期間有關法治實踐是習近平同志以社會主義法治理念指導地方建設，是在特定的時代環境和工作環境下產生的，反應的是習近平同志對社會主義法治理念的深刻理解和精準把握。通過對習近平在寧德工作期間法治實踐的研究可以強烈的感受到1988年到1990年習近平同志在寧德工作期間對當時地處沿海卻極端貧困的寧德地區落后的法治建設和群眾迫切的法律訴求付出的心血。習近平同志在當時歷史條件下立足于對寧德發展的宏觀認識開展對具體法制工作的實踐部署，透出眾多有關開展地方法制建設工作的諸多理念和思想精髓極富創造和前瞻性，對提升地方領導干部的領導水平和執政能力具有重要的啟示和借鑒意義。通過研究習近平同志在寧德工作期間法治實踐的相關理論及深遠影響從發展脈絡、思想邏輯和理論淵源三個維度更加系統和全面掌握習近平同志關于法治建設的重要論述。