鄉村兩級債治理措施初探

賀方志

【摘 要】近年來，伴隨經濟的快速發展，債務規模也快速增長，鄉村兩級債務潛在的風險也不容忽視，鄉村兩級債務問題已經成為建設社會主義新農村的障礙。本文從當前鄉村債務的現狀，形成債務的原因等方面分析，提出治理債務的有效措施。

【關鍵詞】債務現狀;形成原因;治理措施

近年來，各級政府積極推進公共服務建設，通過政府投融資平臺等融資杠桿舉債，有效地促進了經濟快速發展。但是伴隨債務規模的快速增長，鄉村兩級債務潛在的風險也不容忽視，鄉村兩級債務問題已經成為建設社會主義新農村的障礙，鄉村兩級債務問題不解決，就很難建設新農村，新農村建設就無從談起。探索解決和化解鄉村兩級債務風險，防止出現新的不良債務是當前鄉村兩級干部工作中的一項重要任務，是當前宏觀調控重要手段，是維護農村社會穩定、加快農村經濟發展、建設和諧社會的重要舉措。

一、債務現狀

鄉村兩級通過積極爭項目、爭扶持等途徑，加大農村水利、道路等基礎設施建設，農村學校、醫院等公益事業日趨完善，農民群眾的物質文化生活得到了根本轉變，新農村建設取得了明顯成就。但由于我縣經濟發展相對落后，現有財力難以支撐大規模建設的需要，從而導致大量新的債務產生，這些債務的形成既有政策、體制的因素，也有發展、管理方面的因素。從審計調查情況看，全縣鄉村兩級債務現狀：一是債務數額較大，逾期債務比率高。二是債務涉及范圍廣，結構復雜。既有金融機構的借款，還有單位、個人的借款;既有拖欠村干部補助等欠款，又有農田水利、道路建設等基礎設施投入欠款，還有農村教育、鄉村醫院等公益事業支出欠款。三是債務管理不規范。《新預算法》出臺之前，沒有規范的法律法規來管理鄉村債務，鄉村兩級大搞“形象工程”盲目舉債，對債務不報告、不公開，社會監督、人大監督和審計監督流于形式，違規舉債不能依法追究責任。

二、形成原因

鄉村兩級債務規模膨脹既有經濟發展需要的客觀因素，更有財政體制、行政管理改革滯后等深層次原因。一是地方政府財力與事權不對等，需要通過負債融資來完成支出責任。近年來，我國實行普惠民生的政策，中央在加大對醫療、教育、水利等投入力度的同時，要求地方政府提供相應配套資金，地方政府財力與事權不匹配的現象更為突出，為此，地方政府只能依靠大量舉債來維系。近年來，全縣義務教育校舍建設項目，上級補助主體建設工程的90%，地方政府不僅要承擔其余的10%，還要對其他配套（校園硬化、綠化、輔助用房和教學設備等）進行投資，地方政府不得不舉債投資建設。二是考核機制不合理，過去存在單純以GDP增長速度評定政績的偏向，導致鄉村兩級干部盲目舉債投資熱潮。一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現實需要，又沒有償還保障，大肆舉債搞形象工程、政績工程，鄉村兩級職能仍停留在“建設型”政府的階段，而不是集中在完善公共服務設施和提高管理水平等“服務型”政府階段。三是債務監管機制不健全，各級政府沒有對債務實行責任追究機制。目前雖然已經制定了債務管理的辦法和制度，但是在執行過程中仍存在債務計劃編制不完整、缺乏嚴格審批程序、分散管理、多頭舉債等現象。此外，沒有把鄉村兩級債務列入領導干部經濟責任審計的范圍。

三、治理措施

在制定化解債務措施和方法時，要在政策法律允許的范圍內，與現行政策和法規相銜接，大膽探索多種有效途徑和方法，通過發展與改革、開源與節流、政策扶持與依法追繳等途徑來化解債務，進一步理順財權事權關系，建立健全債務審批、風險預警、審計監督等相關制度，建立鄉村兩級債務管理長效機制，切實維護農民和債權人的合法權益，確保全縣經濟社會持續健康發展。

1.摸清債務底數，制定相應化解措施。地方政府應進行地方債務風險排查摸底，逐筆梳理已發生的債務，搞清本地區債務風險的真實情況，明確債務風險程度，并制定具體的化解預案。

2.執行上級政策，制止不良債務增加。要嚴格執行《國務院辦公廳關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發〔2005〕39號）和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國辦發〔2014〕43號）等文件精神，加大監督檢查力度，嚴肅查處違反規定發生新債的各種行為，特別是在新農村建設中，決不能盲目舉債搞建設，形成新一輪鄉村負債。

3.發展鎮域經濟，增加鄉村兩級財力。增強鄉鎮政府服務職能，立足當地實際，大力發展非公有制經濟，培養新的經濟增長點，拓寬稅收渠道，增強鎮域經濟實力，以拓寬農民、村級組織增收渠道作為化解債務的根本途徑。一是要加大改革力度，探索新的集體經濟實現形式。積極引進資金和項目，利用集體資源、資產參股入股，實行股份合作，拓寬村級經濟收入渠道，增強村級組織自行化解債務的能力。二是加大招商引資力度，增加鎮村兩級財政收入，避免新債務的增加。三是引導農民發展各類農民專業合作經濟組織，促進農業和農村經濟結構戰略性調整，增加農民收入，增強其還款能力，逐步回收農民欠村級組織的債務。四是深入挖掘集體資產和非耕地資源的潛力，通過拍賣轉讓獲利，減輕村集體債務負擔。

4.推行政府投資PPP模式，緩解地方債務壓力。鄉村兩級在本級財力有限的情況下，為搞好本地區的公共服務設施和公益事業建設，應創新投融資模式，積極引入社會資本，推廣政府和社會資本合作模式，即PPP模式，降低地方政府單純依靠財政投入帶來的資金壓力，提高政府投資項目的支出效率。2015年我縣在農村中小學運動場地提升項目和棚戶區改造項目與上海龍源集團簽訂PPP合作協議，減輕財政負擔。

5.完善債務監管機制，建立債務管理長效機制。加強財政和審計部門對鄉村債務的監督，將鄉村債務作為預算執行審計的內容，每年予以關注，對鄉村債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估，建立債務管理長效機制。一是完善地方政府考核模式，改變領導干部考核體系，將債務負擔率、債務償還率等列入考核指標，明確“誰負債，誰償債”的償債主體責任，避免鄉村債務無序蔓延。二是建立健全債務投資決策問責機制，從項目可行性研究、申報，到設計、施工、投入生產、竣工決算的全過程進行監督和問責，對存在問題的投資項目，要追究相關人員責任。三是建立健全風險預警機制，改變債務多頭管理、各自為政、責權不明的現狀。建立健全債務償還準備金制度和債務風險防范應對機制，以有效防范來應對債務風險。四是建立健全信息報告制度，定期公布債務變動情況。探索建立鄉村兩級債務信息報告制度，規定鄉村兩級每年須向上級政府匯報債務清償情況。

（作者單位：山東省莒縣審計局）