保障性安居工程跟蹤審計的實施困境與出路

馬陳陳

【摘 要】本文以2012～2018年的審計署審計結果公告為例，分析保障性住房跟蹤審計的現狀，從審計管理的視角指出審計工作繁重、審計難度大等問題，提出審計時將事前控制、事中監督與事后審查相結合等對策建議。

【關鍵詞】保障性安居工程;跟蹤審計;國家審計

保障性安居工程審計屬于政府審計的范疇，由國家審計部門負責，對保障性安居工程的建設、分配、管理、使用進行全面性、系統性的審計，促進保障性住房的公平公正分配，保障居民的住房權益。截至2019年，國家審計署先后數年將保障性住房項目跟蹤審計列入重點審計項目。實施保障性住房項目審計能夠把握保障性住房建設的總體情況，全面反映社會保障性住房建設的成效和存在的問題，客觀評價保障性住房專項資金的使用情況。

一、保障性安居工程跟蹤審計的情況

審計署強調各省市對保障性安居工程實施跟蹤審計，必須覆蓋三個階段，第一階段是準備階段。審計人員主要審查保障性住房的規劃是否科學合理、項目立項及招投標程序是否合規、項目合同簽訂是否合法，此外還要檢查保障房建設所需的土地供應情況，審查是否有土地劃撥不及時造成開工拖延的情況，最為重要的是審查專項資金的籌集情況，包括中央和各級財政及社會渠道的融資，來源十分復雜，審計人員要了解籌資的金額和占比情況。第二階段為實施階段。該階段是審計工作的主體部分，審計時要了解資金的使用情況，查明是否有被騙取或挪用的問題，還要審查項目設計施工建設情況，關注資金是否按照施工進度和合同約定及時撥付和對項目工程的監管情況。第三階段是后續階段。首先要審計安居工程的任務完成情況和質量是否達標，核算項目的結算資金是否準確合理，接著要關注保障房的分配是否符合有關程序，保障性補貼的發放是否針對符合領取條件的保障對象。跟蹤審計中，審計人員須從項目的規劃環節開始就介入其中，直到保障房分配結束。

自2012年以來，審計署先后對城鎮保障性安居工程組織六次跟蹤審計，所審計的專項資金從8 796.41億元增長到27 814.7億元。各級財政補助資金的增長速度一直保持在較高水平，對安居工程投入的規模不斷擴大。項目單位通過銀行貸款、住房公積金貸款、發行債券等社會籌集資金途徑帶來的巨大數額資金已成為保障性安居工程資金的主要來源，社會資本流入一方面減輕了各級財政的壓力，另一方面也對該專項資金使用的效益性提出了更高要求。

二、保障性安居工程跟蹤審計的問題及實施困境

1.審計牽涉多個部門或個人，審計難度大。

當下，我國保障性安居工程工作由各個部門合力負責，因而在審計過程收集審計證據時，會牽涉到多個部門或個人，最后還會牽涉到受到保障待遇的保障對象。審計必要時，可能還會對相關部門和個人進行延伸調查。再者，由于保障性住房項目的建設資金來源復雜，既包括中央，又包括地方財政，還包括通過銀行貸款、住房公積金貸款和發行企業債券等社會渠道籌集的資金。除了審查各級財政部門的專項資金劃撥和提取情況，審計時還涉及到各類銀行，導致資金查證實施過程中遭遇不少困境。

2.審計工作繁重復雜，審計人員重任務輕質量。

隨著黨和國家的惠民政策的不斷推行，城市保障性住房建設仍在不斷增加，形成了一個變數，審計確實很難跟上發展的步伐，這進一步增加了審計難度，增大了審計風險。2018年，重點審計項目數量已達到1.77萬個。而從審計人員的數量上來看，2012至2018年我國每年投入到保障性安居工程審計中的審計人員一直都是近兩萬人，并未有明顯的數量增長，平均每個審計人員需要重點審計1個安居工程項目。眾所周知審計所需要的審計小組人員數遠不止一名審計人員，其數量是遠遠不夠的，也就難以真正實施審計的全覆蓋。

3.部分問題屢審屢犯，審計結果價值相對不高。

從歷年的審計結果中也可以發現，幾類問題屢審屢犯，主要表現在資金被騙取或挪用、住房分配不合規、建設用地不規范這幾方面，如表2.1。雖然審計機關已將審計發現的問題在審計報告中提出并要求整改，但可以發現部分單位并沒有貫徹落實審計建議，審計結果價值相對不高。這些屢查屢犯的問題制約了審計工作更好地發揮預防和抵御的職能，這也影響了安居工程的進一步實施。

三、保障性安居工程審計的問題原因

1.缺乏政策文件的支持。

現階段，我國保障房的類型過多，且房源復雜，項目的建設資金來源廣泛，但保障房政策一直沒有納入到立法體系中，導致至今沒有關于住房保障的統一標準。因而審計人員無法獲取準確的審計依據，在明確各類口徑方面有很大難度，多是依據工作經驗而進行主觀性的職業判斷。

2.跟蹤審計實為事后審計。

我國保障性住房跟蹤審計開始時間通常為年末，由此可能造成在審計準備階段中，審計人員缺乏對項目在立項和招投標工作過程中的審計。在實際工作中，只停留在收集各類數據文件上，對項目的詳細內容如項目選址的合理性、項目建設的質量水平都缺乏充分的調查。除此之外，由于缺乏審計人員在項目施工現場的全過程跟蹤監督，就無法及時發現問題，使跟蹤審計難以發揮實時性監督的作用。

3.審計人員專業水平不足。

一方面，大部分審計人員只是精通于傳統的財務審計，知識結構較為簡單，缺乏計算機信息系統、工程建設、保障性政策等方面的研究;另一方面，由于績效審計在我國開展實施的時間較短，審計人員還處在從傳統的合規性審計轉變到績效審計的階段中。保障性安居工程跟蹤審計內容復雜，涉及領域很多，在審計過程中，除了要查處政策執行、資金使用和建設施工中存在的違法違規問題，還要關注保障性住房項目的效益性等。

四、強化保障性安居工程審計的路徑

1.健全完善法律制度。

安居工程審計時要有統一完善的標準，明晰保障性住房的類型和適用的口徑，就必須加快住房保障條例的制定。此外，還應加快財政金融等政策的執行和有關制度的健全完善，增強稅收減免政策和金融優惠政策的強制性實施力度。建立責任追究制度對項目進行后續管理，要求各地建立問責機制。依靠政府機構、司法機關等權威機構對涉及審計發現問題的部門和個人進行定期檢查，督促整改落實。

2.事前控制、事中監督與事后審查相結合。

保障性安居工程跟蹤審計范圍廣、涉及單位多、審計事項重大，審計環節充滿復雜性，審計時應將事前控制、事中監督與事后審查相結合，確保審計工作的高質量和高效率。必須深入整合事先控制，過程監督和事后審計，而不僅僅將跟蹤審計理解為事后審計，忽略之前的審查和監督，做到審計與保障房項目的同步，在規劃階段就要開始介入其中，對項目進行全過程跟蹤和審計。

3.改進審計組織形式。

審計部門可以動員社會資源，有效緩解審計人員短缺的現狀，并且提高審計質量。聘請專業的社會審計機構，可以利用他們在結算和預算方面的優勢，確保跟蹤審計的專業性。還可以聘請專家型人才，如工程造價師等，從根本上保證審計過程中遇到困境時能及時提供相關的技術支持水平。

4.提出高質量審計建議。

開展保障性住房跟蹤審計，為了使審計抵御機制發揮得更好，應根據具體實踐，在查處審計發現的違法違規問題時，還應該針對問題，從宏觀到微觀探索問題發生的深層次原因，審計應該恰當地提出有針對性的高質量建議，落實后續審計制度，也就是在審計建議提出后，需要知曉被審單位是否采納建議，若審計建議被被審計單位采納接受，審計人員就要觀察被審計單位的整改執行，完善后續整改情況的審計有利于提升保障房工程的質量，維護人民群眾的利益。

5.提高審計人員專業性水平。

審計人員自身素質與審計質量之間存在著巨大的相關性。高素質復合型的審計師需要掌握多種學科的綜合知識，具備足夠的專業能力。除了基本的傳統財稅知識，還要學習建設項目審計和有關政策，更要騰出時間集中精力學習計算機審計技術。既要提高知識水平和業務能力，又要提高對項目的效益和有關政策實施成果進行綜合評價的能力。

········參考文獻·····················

[1]楊寧.跟蹤審計在城鎮保障性安居工程中的應用[J].財會通訊，2018，（7）：86-89.

[2]賈帥帥，徐滇慶.多維視角下的公共租賃住房建設與保障[J].財政研究，2017，（3）：87-96.

（作者單位：南京審計大學）