脫貧攻堅政策與實踐的互動經驗和行動邏輯

桂拉旦　周小芳　孫潤艷

摘? ?要：政策與實踐之間存在相互作用、相互轉化的邏輯關系，重點結合旅游扶貧在脫貧攻堅、鄉村振興戰略實施進程中的作用體現，以政策與實踐的邏輯關系為出發點，從政策落實、脫貧目標、扶貧方式、資源要素、扶貧效果五個維度歸納和分析了廣東省脫貧攻堅政策與實踐的互動經驗和行動邏輯。

關鍵詞：旅游扶貧;政策與實踐;互動經驗;行動邏輯

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2019）05-0045-06

習近平扶貧攻堅論述是習近平治國理政思想的重要內容，是馬克思主義貧困和反貧困理論在中國扶貧實踐中形成的社會主義扶貧理論新成果。廣東作為改革開放的前沿陣地，堅持中國特色社會主義市場經濟改革方向，在經濟、社會發展中取得了輝煌的成就、積累了豐富的經驗。尤其是中共十九大報告清晰勾勒出的全面建成社會主義現代化強國的時間表、路線圖，明確提出的精準扶貧、鄉村振興、一帶一路、粵港澳大灣區等系列發展戰略，結合區域優勢、資源稟賦、產業特色、文化積淀、生態環境等發展條件，積極推進鄉村旅游扶貧等精準扶貧政策，全面落實脫貧攻堅工作，在中央政策的落實、脫貧攻堅的目標、精準扶貧的方式、資源要素的匹配、旅游扶貧的模式等方面體現出了脫貧攻堅政策與實踐互動經驗和行動邏輯。

一、政策與實踐的邏輯關系：即相互作用，又相互轉化

辯證唯物主義認為實踐是檢驗真理的唯一標準，這一標準是由真理的本性與實踐的特點決定的，而實踐對政策的效果檢驗同樣具有真實性。從經濟社會發展過程來看，政策與實踐之間存在相互作用、相互轉化的邏輯關系。政策作為一個國家或者政黨為了實現一定歷史時期的路線、目標、任務而制定的國家機關或者政黨組織的行動準則，必須清晰應該需要達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。實踐作為人們能動地改造和探索現實世界一切客觀物質的社會性活動，必須從實踐的主體、客體、手段等方面體現在具體的實踐活動和實踐形式之上。政策和實踐在目標、內容、方式等方面存在著共同的特點，是一個相互統一的有機整體，一方面，政策為實踐指明了方向、設定了目標、提供了資源、給予了保障，另一方面，實踐也為政策堅定了方向、優化了目標、完善了內容、積累了經驗。實踐使政策見之于行動，成為各種社會經濟關系活動中的重要橋梁和紐帶。

精準扶貧、鄉村振興、全域旅游等一系列國家戰略、規劃的制定和頒布，相關政策相繼出臺實施，脫貧攻堅作為“十三五”時期最重要、最關鍵的目標之一，對扶貧工作實踐提出了新要求，旅游扶貧也成為精準扶貧的主要途徑在全國很多鄉村開始推進。2012年12月，習近平總書記在河北省考察扶貧開發工作時提出了“推進扶貧開發，推動經濟社會發展……要堅持從實際出發、因地制宜……要做到宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜游則游、宜商則商，通過扶貧發展特色產業，真正把自身比較優勢發揮好，使貧困地區發展扎實建立在自身有利條件的基礎之上”①，這既為鄉村旅游扶貧指明了方向，也為鄉村精準扶貧提出了要求。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》等相關政策出臺，廣東也結合本地實際，制定了《中共廣東省委廣東省人民政府關于推進鄉村振興戰略的實施意見》、《廣東省關于我省旅游行業精準扶貧精準脫貧三年攻堅實施方案》、《關于貫徹落實省委省政府工作部署實施鄉村振興戰略若干用地政策措施（試行）》、《發展鄉村旅游合力打造省級新農村連片示范建設工程的通知》等相關政策，形成了精準扶貧“廣東方案”。

二、廣東脫貧攻堅政策邏輯與實踐邏輯的互動經驗

旅游扶貧是脫貧攻堅的重要方式，脫貧攻堅也能為鄉村振興奠定攻堅的基礎，關鍵在于落實、落地。從廣東的發展現狀來看，總體進展有條不紊，但區域發展不平衡不充分等問題依然存在，一方面粵東西北地區經濟基礎薄弱，內生發展動力不強，另一方面廣東城鄉發展不平衡問題也亟待解決。2018年5月廣東省出臺的《關于推進鄉村振興戰略的實施意見》中明確提出：“要推進鄉村振興與脫貧攻堅的有機融合，確保到2020年廣東省相對貧困人口全部穩定脫貧”②，鄉村振興關鍵在開局，要實現2018至2020三年取得重大進展，扎實推進2277條貧困村創建社會主義新農村示范村工作，數量規模大、發展差距大、涉及范圍廣、工作任務重，廣東省委省政府高度重視，在政策落實、目標實現、扶貧方式、資源配置、旅游扶貧等方面采取了很多創新性舉措，為脫貧攻堅和鄉村振興發展積累了豐富的經驗、打好了堅實的基礎。

（一）中央政策落實不折不扣：把握政策契合度，細化制度銜接度

在中央及國務院、各部委等頒布的300多個政策文件、實施方案基礎上，結合本地實際廣東省出臺與完善了“1+N”的脫貧攻堅系列政策措施。一是強化職能融合。廣東省扶貧辦并入農業農村廳，進一步優化實現脫貧攻堅與鄉村振興的部門設置，提升政策實踐的連貫性和實效性;文化旅游廳的組建，為全域旅游發展、文化旅游融合提供體制機制的保障。二是加大廣東對口幫扶貧困地區在資金、項目、人員等方面的支持力度，強化幫扶責任，積極響應國家要求的東部經濟發達縣結對幫扶西部貧困縣“攜手奔小康行動”和民營企業“萬企幫萬村”等活動，尤其對西藏林芝、新疆和田、四川涼山等“三區三州”深度貧困地區采取產業指導、主體培育、人員培訓、技術援助、品牌打造、營銷幫扶、范例推廣等幫扶舉措，支持發展特色產業。三是實施脫貧攻堅“八大工程”。從產業、就業、保障、教育、醫療和救助保障、危房改造等多方面形成政策組合拳，全力推進八項工程，為脫貧攻堅舉措的落地提供一攬子的兜底支撐，確保2020年現行標準下廣東農村貧困人口全面實現脫貧，消除絕對貧困③。

（二）脫貧攻堅目標穩步實現：圍繞脫貧總要求，滿足鄉村小目標

據相關數據顯示，中國貧困人口總數從2012年的9899萬人到2018年1660萬人，6年時間總共減少了8200多萬人;832個貧困縣中，到2018年底433個摘帽;2013年建檔立卡的貧困村12.8萬個，2018年底僅剩2.6萬個。到2018年，廣東省確保實現70.8萬戶、176.5萬的相對貧困人口全部脫貧，“兩不愁（農村貧困人口不愁吃、不愁穿）、三保障（義務教育、基本醫療和住房安全有保障）、一相當（基本公共服務主要指標相當于全省平均水平）”落實到位，確保脫貧攻堅全面推進。實施“以旅助農”戰略，遴選117個行政村為旅游扶貧重點村，依托貧困村田園風光、民俗風情、森林景觀等資源，建成一批鄉村民宿、養生基地、民俗體驗等旅游項目，培育“旅游扶貧示范點”，到2018年底基本形成旅游扶貧產業帶，旅游扶貧重點村集體年收入達到8萬元以上④。

（三）精準扶貧方式導向引領：組織引領普及化，關鍵核心典型化

精準扶貧結合政策導向、問題導向、資源導向、市場導向，把握脫貧攻堅中關鍵環節和核心要素，重點對基層黨組織建設、特優產業培育、東西幫扶內容等方面形成了“立得住、叫得響、推得開”的廣東扶貧思路。一是基層黨組織要“立得住”。按照習近平總書記提出的“要推動鄉村組織振興，打造千千萬萬個堅強的農村基層黨組織，培養千千萬萬名優秀的農村基層黨組織書記”的要求，拿出廣東改革開放、敢為人先的氣魄，打破現有框框，在2277條貧困村中試行書記選配制。二是產業扶貧要“叫得響”：作為經濟大省和強省，廣東在產業轉移、產業承接、產業培育、產業打造上具有優勢，把做優傳統產業、做強特色產業、做大新興產業作為發展方向，全力打好這“三張產業牌”，將發展產業、持續增收作為廣東脫貧攻堅的重要途徑與持久之策，將產業扶貧作為農業農村發展的強大支撐力和推動力。以示范村為切入點，切實把規劃引領、資金籌措、技術支持、品牌打造、標準制定、營銷推廣等作為探索總結的重點環節，打造一批可復制、接地氣、服水土的精細農業產業扶貧典型。三是扶貧方式要“推得開”，打造典型。東西扶貧的幫扶雙方基本建立了勞務輸出對接機制，提高勞務輸出脫貧的組織化程度，因人因需精準提供就業服務，實現有組織的勞務輸出⑤;打造區域公共品牌，加大“互聯網+”扶貧力度，搭建省級“互聯網+消費扶貧”專業電商平臺;在旅游產業扶貧方面，推行“點—線—面—域”的全域旅游發展理念，以點連線、以線成面、以面促域，鼓勵有條件、有基礎的縣（區）、鎮（鄉）、村整合資源，形成旅游產業集聚的波及聯動效應，吸引鄉賢、大學生等有志人士回鄉創業、回報家鄉、共建共贏。

（四）資源要素配置合理有效：資源配置高效化，要素流動合理化

長期以來，資金、土地、勞動力等各種要素由農村到城市、從西部到東部的單向流動，廣東農業發展存在“農戶散、土地散、資金少”的發展問題，造成一部分農村嚴重“失血”、“貧血”，制約農村地區的發展，也是脫貧攻堅任務中的要素瓶頸。發展富民興村產業，要解決好“人、錢、地”三個問題，打通城鄉要素合理流動的渠道。一是“人”：堅持“大扶貧”格局，貫徹“精準脫貧”方略，加強扶貧與扶志、扶智相結合，要進一步鞏固和強化農村基層黨支部的領導核心地位，近年來廣東省實施的“頭雁”工程，通過抓輿論、樹典型，建立每年全省評選100個優秀“頭雁”制度，為村支部書記正名，已經在試點村、示范村中體現出強大的凝聚力和戰斗力，發揮基層黨組織和農村黨員在脫貧攻堅和鄉村振興中的引領作用和模范帶頭作用;“粵菜師傅”工程是民心工程、民生工程，以培養工匠精神的新型勞動者為目標，大力實施新型職業農民培育工程、鄉村專業人才培育工程、新鄉賢返鄉工程，推進科技人才下鄉，在傳承粵菜文化、促進城鄉就業、助力精準扶貧方面走出了一條“色香味俱全”的旅游扶貧和“嶺南風味”的鄉村振興之路，已成為鄉村人才振興、精準脫貧攻堅的重要內容。二是“地”：深化農村土地制度改革，推進適度規模經營。不斷完善扶貧開發用地政策，大力支持指導貧困地區（主要包括粵東、西、北部分地區）在國家和全省的統一部署下調整進一步完善土地利用總體規劃，在新增建設用地計劃指標中優先保障扶貧開發等相關用地需要;鼓勵農民“互換并地”，且在農村集體經濟組織內部自愿互換并地，如果按戶連片面積100 畝以上、流轉期限3 年以上的將予以相應的獎補，涉農市縣每年安排不少于10% 的用地指標等，很好的保障了鄉村振興新增建設用地的需求。三是“錢”：在扶貧開發中，政府投入仍然發揮著主體、主導作用，在加大各級財政投入的同時，充分發揮政府資金“四兩撥千斤”的作用，對幫扶對象各級財政按人均2萬元安排財政扶貧投入，分別由省級、對口幫扶市、貧困人口屬地市按6∶3∶1的比例進行共同分擔，另外對喪失勞動能力等低保人員按相關政策的規定安排資金，通過農村最低生活保障制度兜底脫貧。政府資金主要通過發展特色產業、加強集體創收能力、貸款貼息、教育、扶持就業、基本醫療保障等項目，實現貧困鄉村、貧困人口的基礎性需要;激發、帶動社會資本投入，不斷完善農村保險和金融服務;實施“萬企幫萬村”行動，鼓勵知名企業結對幫扶⑥。這是廣東精準脫貧與鄉村振興融合戰的最大利好政策，也對鄉村旅游產業發展是巨大的帶動。

（五）旅游扶貧模式因地制宜：旅游供給市場化，扶貧效應持久化

廣東省“十三五”旅游產業項目優先向原中央蘇區、欠發達革命老區和少數民族地區脫貧攻堅項目的傾斜支持，以生態環境、紅色文化、民族風情、民俗民風等優勢資源為依托，因地制宜發展培育紅色旅游、生態旅游、特色本土文化、特色農林業等產業，廣泛動員社會各方力量，全力推進支持“三類”地區的建設和發展。廣東省在鄉村旅游扶貧方面也探索出體驗類、生態類、文化類、康養類、紅色類等發展模式，打造文化遺產、紅色文化、漁港風情、鄉村體驗、農業休閑等旅游休閑特色小鎮和鄉村社區。如：梅州長教村的發展是依托5A級“雁南飛旅游度假村”，通過“公司+基地+農戶的發展模式，是生態理念、客家文化與景區發展完美融合的模式，也是社會主義新農村建設的廣東典型;河源林寨古村落已形成“文化資源和旅游要素的融合為主線，古村保護為目標，旅游扶貧項目為驅動，旅游產品為載體”的文旅融合型鄉村旅游精準扶貧模式;連山縣永梅村的發展是“以旅游體驗型社區營造為目標，規劃引領、政校村合作，挖掘壯族、瑤族文化、農耕體驗、鄉村研學、休閑農業為主要路徑”的農文旅融合型鄉村旅游精準扶貧模式，等等。2018年8月廣東省旅游數據中心發布的《廣東鄉村旅游大數據分析報告》中的數據來看，2018年上半年全省共接待鄉村游游客3.37億人次、鄉村旅游總收入1909.2億元，分別占廣東旅游接待人數和全省旅游總收入的56.25%和30.3%，其中游客對泛消費行業直接貢獻度為20.80%⑦。從數據分析來看，鄉村旅游產品在供給數量、結構、質量等方面還存在巨大的提升空間和優化需求，尤其是粵東、西、北鄉村旅游扶貧應該更深入、更全面的推進。

三、脫貧攻堅期進一步推進政策與實踐互動的行動邏輯

（一）中央政策落實穩中求進：“樹導向、嚴規矩、壓責任”

廣東應進一步加大政策落實力度，堅持政策導向、市場導向、資源導向、問題導向，不斷加大財政、土地等政策的支持力度，重點加強教育扶貧、金融扶貧、交通扶貧、健康扶貧等扶貧性的扶貧行動。至少在脫貧攻堅期內扶貧政策要保持穩定，貧困縣、貧困村、貧困人口有計劃真脫貧之后，相關政策還要保持一段時間、相關實踐要延續一定周期;駐村幫扶、東西部協作扶貧、定點扶貧等政策要繼續執行;同時，要針對鄉村不同的資源稟賦、不同的產業優勢和精準扶貧階段，研究制定特殊的政策措施，必要時采取一些超常規的辦法推動脫貧。

（二）精準脫貧目標穩中求精：“建體系、理問題、落實招”

全國要實現2019年減少貧困人口1000萬人以上，脫貧摘帽300個縣左右，最終于2020年實現脫貧攻堅目標。廣東省應進一步加強黨對脫貧攻堅工作的全面領導，建立各負其責的工作機制、各司其職的工作體系、各盡所能的政策體系，保障資金、因地制宜、強化人力的投入體系，因村、因戶、因人精準施策的幫扶體系，多元參與、聚心合力的社會動員體系，多渠道、全方位的監督考核評估體系，對扶貧工作中存在的“算賬式”脫貧、“虛假式”脫貧、“游走式”脫貧、“指標式”脫貧等突出問題，要高度重視并堅決克服，做到真脫貧、脫真貧，堅決完成脫貧攻堅任務⑧，確保兌現各級政府承諾，努力改善和保障基本民生工作，不斷促進社會的公平正義，要使老百姓的獲得感、幸福感、安全感能夠更加完善、更可持續、更有保障，推進全體人民共同富裕，構建廣東特色脫貧攻堅制度體系和減貧經典案例，為脫貧攻堅提供了有力制度保障，為脫貧攻堅貢獻廣東方案⑨。

（三）資源要素配置穩中求效：“人要學、地要活、錢要穩”

打贏脫貧攻堅戰，關鍵核心在人，尤其是人的觀念思維和能力水平。一是關鍵要落實好義務教育，讓孩子們能接受到高質量的教育，提升貧困地區孩子的教育水平，才是解決代際貧困的根本之策⑩;通過制定優惠政策吸引各類人才積極參與脫貧攻堅與鄉村振興發展，鼓勵大學生、研究生、退伍軍人、在外經商務工人員等本土人才返鄉創業和擔任村干部等? 。二是要加大鄉村旅游業用地支持力度。鼓勵各級政府探索以“點狀”式供地模式為創新的支持休閑農業和鄉村旅游項目等發展，全力推動全域旅游示范縣區建設，不斷提升鄉村旅游發展的質量和效益;鼓勵探索以長期租賃、先租后讓、租讓結合等提供鄉村旅游項目建設用地新方式，充分發揮國家針對農村土地“三權”改革政策。三是要增加扶貧持續性投入，確保投入資金與脫貧目標相適應，加強項目資金的區域整合和主體整合，防止資金閑置、低效;要健全招投標公開、公示、公告制度，進一步完善省、市、縣（區）三級扶貧資金分配情況全面公開，鎮（鄉）、村兩級扶貧相關項目規劃安排、資金使用去向、年度經濟效益等情況全部公開公示，接受政府、群眾、媒體和社會的全面監督，盡力使“人、地、錢”發揮顯著的作用，實現高效使用，“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管”成為精準扶貧的長效原則。

（四）旅游扶貧模式穩中求異：“準靶向、清思路、解難題”

廣東鄉村旅游市場巨大、潛力巨大，但發展不平衡、不充分，粵東、西、北廣大鄉村地區鄉村旅游發展反而嚴重滯后，特別是鄉村旅游產品供給質量、鄉村旅游人居環境、鄉村旅游生產生活場景等方面還有很大的發揮空間。要把發展全域旅游、鄉村旅游與旅游扶貧工作擺在重要位置，建立健全黨委政府統一領導、相關部門參與的全域旅游、鄉村旅游和旅游扶貧工作推進機制，通過精準市場、精準定位、精準設計、精準實施、精準有效，形成旅游扶貧開發合力，著力解決旅游扶貧工作中政策落地、規劃執行、人力保障、用地調整、資金穩定等各方面問題，通過農旅文融合、林旅融合、茶旅融合等，全面推進產業創新、產業融合、產業轉型的發展主旋律，將旅游融入到整個“宜居、宜業、宜游、宜創”的鄉村振興一體化進程之中，全力打造能“望得見山、看得到水、記得住鄉愁”的嶺南鄉村旅游目的地。

（五）脫貧攻堅效果穩中求遠：“建機制、穩收入、促致富”

脫貧攻堅任務艱巨，按照抓重點、補短板、強弱項的工作思路，更高質量更高效率地做好精準扶貧工作，特別是要突出抓好十九大精神、習近平精準扶貧思想和視察廣東重要講話精神的學習貫徹。一是要突出抓好貧困村、貧困戶穩定脫貧長效機制建立;二是要穩定村集體、貧困戶兩級基本經濟收入，尤其是村集體收入的穩定性和持續性是保證貧困戶返貧最直接、最有效的保障;三是在抓好“三保障”等民生政策全覆蓋的基礎上，突出抓好督查問責和民主監督、第三方考核評估“組合拳”運用，利用政策紅利、發揮組織引領、激發村民自覺，為貧困村、貧困戶的致富小康打好堅實的基礎。

總之，從廣東鄉村旅游扶貧的“輸血-造血-活血”路徑及政策、實踐來看，已經形成了全省脫貧攻堅的發展思路和地方模式，產生的經濟效應、社會效應、生態效應、文化效應等逐漸顯現，并且形成了區域互補、平臺共享、利益共贏的脫貧攻堅新局面，最終為實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的“美麗鄉村夢”奉獻廣東智慧。

參考文獻：

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[10] 桂拉旦，翟玉潔，周小芳.基于時空維度的鄉村旅游開發要素分析和戰略選擇[ J ].西北人口，2018（04）.

[11] 桂拉旦，孫潤艷.產業融合驅動下旅游產業集聚區管理模式研究[ J ].西藏大學學報，2016（04）.

[12] 桂拉旦，唐唯.文旅融合型鄉村旅游精準扶貧模式研究[ J ].西北人口，2016（03）.

[13] 桂拉旦，劉少和.“以旅助農”傳導機制分析及其政策建議[ J ].開發研究，2010（01）.

（責任編輯：羅湘龍）

① 習近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，中央文獻出版社，2015年第17頁。

②《中共廣東省委廣東省人民政府 關于推進鄉村振興戰略的實施意見 粵發〔2018〕16號》。

③ 胡新科：《廣東八項扶貧工程 176.5萬相對貧困人口三年內穩定脫貧》，南方日報，2016-06。

④ 胡新科：《廣東八項扶貧工程 176.5萬相對貧困人口三年內穩定脫貧》，南方日報，2016-06。

⑤ 羅建華：《扶貧攻堅精準發力，全面小康可期可成》， 中工網論壇，http：//bbs.workercn.cn/thread-15873062-1-1.html。

⑥廣東省人民政府參事室調研組，2018年廣東省政府參事決策咨詢會上作了題為《采取更精準的措施 實現廣東脫貧攻堅與鄉村振興的有機融合》。

⑦ 胡新科：《廣東八項扶貧工程 176.5萬相對貧困人口三年內穩定脫貧》，南方日報，2016-06。

⑧習近平在全國人大第十三屆全國委員會第二會議參加甘肅代表團討論時的講話，2019年3月7日。

⑨習近平總書記《在十九屆中共中央政治局常委同中外記者見面時的講話》，2017年10月25日。

⑩ 習近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，中央文獻出版社，2015年第24頁。

（11）習近平總書記在《打好脫貧攻堅戰座談會上的講話》2018年2月12日。

收稿日期：2019-07-20

基金項目：2016年國家社科基金一般項目“精準扶貧戰略下旅游體驗型農村社區營造及效應研究” （16BJY138）。

作者簡介：桂拉旦，男，博士，副教授，研究方向：鄉村旅游扶貧、旅游產業經濟;孫潤艷（通訊作者），女，副教授，研究方向：旅游企業財務管理、創新創業教育等。