芻議提升全面預算績效管理水平的路徑

蘇繼偉

摘要：本文闡述了全面實施預算績效管理的意義，分析了改革實踐中遇到的問題，從健全工作機制、加強目標管理、提升評價質量和強化結果應用等方面提出了推進預算績效管理改革的建議。

關鍵詞：提升;預算績效;管理水平;路徑

一、全面實施預算績效管理的必要性

全面實施預算績效管理，有利于完善現代財政制度，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，對于加快經濟發展方式轉變，實現國家治理體系和治理能力現代化，具有十分重大的作用。

（一）預算績效管理改革是建立現代財政制度的重要路徑。現代財政制度的基本要求是全面規范、公開透明和法治高效，預算績效管理是現代財政制度的重要內容和路徑依托。預算績效管理是現代治國理念在財政管理上的集中表現，對于進一步理順財政管理體制，加快建立現代財政制度具有積極的推動作用。

（二）預算績效管理改革是貫徹《預算法》的根本要求。新修訂的《預算法》有五條六處對預算績效管理作出明確要求，“講求績效”是預算管理的重要原則，將績效評價結果作為預算編制的參考依據，實行績效目標管理，各級人大將績效管理情況作為預算報告審查的重要內容。開展預算績效管理是法定要求，法定職責必須為。

（三）預算績效管理改革是提高財政資金使用效益的重要手段。當前，我國經濟發展進入新常態，在財政運行上主要表現為收入增速放緩與支出剛性增長并存。通過實施預算績效管理，提高財政資金使用效益，把節省的資金用在民生等重點領域;通過開展績效評價，為調整支出結構提供政策依據。

二、臨沂市預算績效管理工作情況

中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》，是對全面實施預算績效管理作出的頂層設計和重大部署。臨沂市各級財政部門迅速行動，采取有力措施，推進預算績效管理工作深入開展。

（一）健全制度，以會代訓，強化績效管理意識。制定了實施預算績效管理“一意見、兩辦法”，以市委市政府、市政府辦公室名義印發，召開電視會議，對市直預算部門和縣區進行了改革動員和業務培訓。成功舉辦了沂蒙干部大學堂暨“全面實施預算績效管理新思維、新方法、新技術”專題報告會，增強了各級預算部門單位的預算績效管理主體責任意識。

（二）積極探索，先行先試，推進兩項改革破題。按照新的改革要求，把部門預算整體績效管理、重大政策和項目績效前評估作為突破口，探索推進試點，積累經驗。部門預算整體績效管理方面，選定市生態環境局、科技局、民政局、婦聯、畜牧發展促進中心為試點單位，試點工作進展順利。重大政策和項目績效前評估方面，選取農村居民冬季清潔取暖獎補政策開展試點，現已基本完成。

（三）完善功能，優化流程，服務預算績效管理。完善市級預算績效管理信息系統，搭建全過程引導式操作平臺，累計儲存6000余條評價指標。將預算績效管理信息系統與部門預算編制系統深度對接，自2019年市級部門預算編制開始，將績效目標設為預算項目申報的前置條件，未編報績效目標或績效目標不符合要求的，無法提報項目預算。

三、全面實施預算績效管理存在的問題

隨著改革的不斷深入，預算績效管理由原來“普及理念”的推廣階段進入到“落地生根”的操作階段，工作難度不斷加大，問題與挑戰也隨之而來。

（一）績效管理體制機制有待完善。績效管理與預算編制、執行、監督的融合度還不夠，在與政府采購和后續資產管理方面的銜接有待進一步加強，局部存在評估評審與資金安排、評價與財政管理不對稱等現象。各預算部門、單位作為績效管理的主體，逐步樹立了預算績效理念，能夠按部就班開展工作，但仍傾向于將績效管理看作在原有財政管理之上新增的任務，工作的及時性和規范性做得不好，影響了績效管理有序推進。

（二）績效目標和評價指標體系設置不科學。一是績效目標不明確。有些單位認為將財政資金按規定用途，合法合規使用完，績效目標就達到了，將年度工作計劃或工作要點改頭換面設定為績效目標，難以反映項目實際情況。二是指標設置不科學。指標體系紊亂，指標內容不夠完整，機械套用指標框架模板，效益指標個性化不夠;評價標準欠合理，沒有合理分檔和細化量化，主觀判斷成分較多，“酌情扣分”情況較普遍。

（三）績效評價程序欠規范。一是對績效信息的收集和分析不夠，評價中未開展實地調研和資料核實，調查的深度和廣度不夠，不足以支撐效益指標的評判和項目績效結論的形成。二是有些單位不重視檔案資料管理，存檔不善導致遺失，有的不愿意提供，或將不利于評價結果的資料隱匿瞞報。三是撰寫的評價報告質量不高，有的報告對項目績效未作全面深入的分析歸納，與項目執行情況混為一談;部分報告文字描述與指標反映的情況脫節，反映問題不清楚，對問題的原因分析不到位;報告建議表達不明確、不充分，停留在套話和空話上，缺乏建設性和可操作性。

（四）績效評價結果運用力度不強。財政支出績效評價的相關法律、法規尚不健全，制度建設相對滯后，績效評價開展缺乏強有力的制度保障。有的評價結論沒有跳出傳統的工程驗收、財務審計的思維模式，著重于分析查找遵守財經法紀及財務管理方面的問題，涉及與預算安排掛鉤、完善現行政策、提高財政資金配置效率等方面的政策建議較少或者深度不夠。沒有完全將績效評價結果作為編制下一年度部門預算的重要依據，評價結果與預算資金安排結合度不高，預算績效管理缺乏約束力。

四、提升全面預算績效管理的路徑

為解決預算績效管理中遇到的問題，立足提升財政資金使用效益，將預算績效管理理念和要求全面融入預算管理全過程，建立全方位、全過程、全覆蓋的績效管理體系。

（一）建立科學的績效管理工作機制。加快完善政府主導、財政牽頭、預算部門執行、社會各方共同參與的工作機制，將預算績效管理工作流程細化、分解，明確各個環節的工作要求、完成時限等，并明確相關責任單位。財政部門作為牽頭者，既要發揮好組織協調作用，又要建立行之有效的檢查、考核機制，加強指導監督。在財政部門內部實施流程再造，壓實績效管理機構和各資金管理處（科）室的工作責任。在外部，充分落實各預算單位作為預算績效管理的主體責任，通過開展工作考核、評價信息公開等手段，使各項改革要求落地見效;充分發揮專家、第三方中介機構的專業、技術優勢，形成各方相互配合、協調聯動的工作局面。

（二）進一步提高績效目標管理水平。實施預算績效管理，必須牽住績效目標管理這個“牛鼻子”，盡快建立以績效目標為遵循的預算績效管理體系。在目標的編制、審核、下達上下功夫，將編報績效目標作為預算編制的前置程序，將績效目標與部門預算同步批復下達。邀請有關專家或機構參與，對部門申報項目績效目標的合理性、與預算數額的匹配相關性以及計劃實施的可行性等進行綜合評審。不申報績效目標或績效目標不達標，不得進入下一個預算編制環節，從而督促預算部門，筑牢“花錢問效，無效問責”的管理理念和責任意識。

（三）進一步提升績效評價工作質量。認真組織開展財政重點績效評價，嚴格審核把關，確保評價結果真實反映項目預算執行和績效實現情況。一是健全評價指標體系，形成分部門、分類別、分行業的差異化績效指標體系和結構，實現定量和定性有機結合。二是做好現場勘查評價，不能僅僅聽取項目實施單位的介紹，應善于從現場的蛛絲馬跡中順藤摸瓜，掌握第一手資料，才能發現問題，使評價結果真實可靠。三是制定第三方評價工作指南和規范，績效評價過程、評價方法點到為止，評價報告要善于歸納和總結，深入挖掘扣分原因，充分考慮結果導向，避免寫成財政監督檢查報告。

（四）切實強化評價結果應用。一是建立定期通報機制，將評價結果及時反饋給部門、單位，提出整改建議，通過督促指導及時糾正存在的問題。二是建立評價結果上報制度，將評價報告及時上報政府、人大和政協，主動接受指導監督，更好地服務于工作決策。三是建立評價結果公開機制，通過網絡、報刊等公共媒體及時向社會公開評價結果，接受社會和公眾監督。四是建立績效管理與預算安排掛鉤制度，對資金使用規范、績效好的部門，預算給予優先保障，對資金使用不規范、績效差的部門，督促改進，預算從緊掌握。

參考文獻：

[1]董宏波.提高預算績效評價報告質量的路徑[J].山西財稅，2014 （11）.