以法律護航農村土地“三權分置”改革

任渝婉

【摘要】農村土地“三權分置”改革的目的在于將承包權、經營權獨立，形成權責分明的土地權利制度。我國農村土地“三權分置”改革經歷了政策的醞釀、確認、鞏固和落實四個階段。新時期為有效落實“三權分置”改革，需進一步細化完善相關制度設計、法律規制，從法律和制度層面為農村土地“三權分置”提供依據和指導，更好釋放農村土地活力。

【關鍵詞】“三權分置” 土地改革 法律規制

【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

當前我國農村耕地等以家庭聯產承包責任制為主，為更好釋放農村土地活力，從2013年起，我國逐步對土地經營權、承包權、所有權關系加以明晰，同時加快土地確權力度，進而形成了農村土地“三權分置”的基本改革路線。“三權分置”改革的目的在于將承包權、經營權獨立，形成權責分明的土地權利制度。

我國農村土地“三權分置”改革已取得一定進展和成效，未來需進一步把握好改革的原則和方向

我國農村土地“三權分置”改革經歷了醞釀、確認、鞏固、落實四個政策演進階段。不同階段國家實施的政策也存在明顯區別，在醞釀階段，國家明確提出要對農村土地所有權、承包權和經營權關系進行研究，之后國家出臺了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確規定對承包權和經營權進行分別賦權，這為“三權分置”政策正式提出奠定了政策基礎。雖然這一階段關于“三權分置”政策并沒有清晰實施劃分，但結合相關政策文件可以看到，這一時期“三權分置”政策改革已經處于醞釀階段。在確認階段，2014年中央一號文件明確提出推行農地“三權分置”改革，并且提出了具體的改革思路和基本內涵。在進一步的指導意見中指出，要從立法層面對“三權分置”改革提供依據。在鞏固階段，2015年國家從農村改革整體角度出發，出臺了深化農村改革實施方案，對“三權分置”的改革具體方向進行了明確。2016年，國家為積極落實“三權分置”改革，在中央一號文件中明確提出，繼續從政策層面推進“三權分置”改革進程。在落實階段，于2016年正式出臺了“三權分置”的專門性政策文件。

農村土地“三權分置”改革得到了有序推進，在推進中還要繼續把握好幾個原則性問題。其一，繼續堅持家庭聯產承包責任制不動搖，農民的土地承包權利益應該得到有效保護，農戶在土地確權基礎之上享有對土地的經營權利，農戶可結合自身意愿選擇性地進行土地流轉，在流轉過程中農戶的土地經營權受到法律保護，其他農業生產經營主體要想獲得農戶的土地經營權，須通過平等協商方式來進行。其二，農地“三權分置”改革需要形成相應的法律制度體系。農村土地改革直接關系到農民群眾的切身利益，需要進一步完善相關的制度和規制，不僅要推進農地產權制度改革，還要加快推進土地流轉、農地征用等一系列配套改革措施。尤其是對原有法律制度中阻礙農地“三權分置”改革的法律條文要予以修正，對于農地“三權分置”的相關論述要在法律中予以進一步明確。其三，農地“三權分置”改革要有明確的底線和原則。底線是守住18億畝耕地資源保護紅線，農民在土地改革中需占有主體地位，切實維護農戶的基本權益。

當前農村土地“三權分置”改革還存在立法滯后、權屬關系不明確、流轉不規范等法律制度障礙

相關立法存在滯后，對土地流轉造成影響。隨著改革的推進和經濟社會發展，尤其是城鎮化的加快推進，農村土地流轉的需求越來越多。我國關于土地流轉的法律法規也經歷了從無到有的過程，也日漸規范化。但面對日益增多的土地流轉需求，相關立法還是存在一定滯后情況。農村家庭承包責任制在長期發展中法律因素考慮和建設也存在不健全。關于承包地流轉還需要更為清晰的法律指導，在我國現行法律體系中中央立法層面上關于土地承包經營和流轉等的規定還要進一步明確完善，部門及地方規章也要及時健全完善，為土地流轉提供更具體的、可操作性的法律指導。

農地集體所有權權屬需進一步明確。按照《中華人民共和國憲法》規定，農村土地歸集體所有。從整體上來看，土地可分為國有土地和集體土地，而且兩種不同類型的土地所代表的權益不同，城市市區土地和農村及城郊土地面臨“同地不同權”的問題。而這些問題的存在也影響了農村集體土地使用權的正常行使。這種法律上的不平等必然也會影響到現實的土地流轉與經營層面。在農地流轉過程中，目前比較突出的問題就是土地所有權歸屬和收益分配關系不清楚問題，進而導致政府、集體和農民三者之間在利益分配上難以調和，需要進一步從法律層面對土地所有權加以明確。

農地承包權與經營權分離面臨的法律問題。受歷史遺留問題等的影響，二輪土地承包中存在一些不規范的行為，導致一些有地無證、一證多地等現象，這些問題是當前土地改革面臨的棘手問題。同時，在法律層面，按照現行法律的規定，我國土地承包期為30年，“三權分置”改革也要以這一法律依據為基礎，但現實中，由于農村經濟社會發展、變遷，原有用于農作物生產的土地逐漸轉型生產經濟作物，村民的合同和實際不相符合，更容易引發糾紛。農地承包權和經營權分離后，如何有效解決這些問題，還需要在法律層面、學理層面和實踐層面的磨合與探索。

進一步明確相關制度設計和法律規制，完善立法及法律保障，推進農村土地“三權分置”改革

對“三權”作進一步清晰明確的法律規定。只有以法律形式對“三權”的地位予以確認，農民的土地流轉才能夠更有信心，同時對“三權”的法律確認，也有利于更好地維護廣大農戶的合法權益。承包權、經營權體現了政策的創新，同時要為其提供具體法律的規定和支持。要對農地“三權”的法律地位進行進一步明晰，結合農地承包權和經營權的實際情形，將原有法律中與之相違背或不相符合的法律法規進行調整。

設置清晰的農地承包權和經營權流轉所需的流轉規則。只有明確流轉規則，農村土地流轉才能夠規范有序。按照當前農地的流轉需求，我們可以將其分為承包權流轉和經營權流轉兩種類別，由于不同類型流轉承載的權利功能不同，因而從法律層面也應對其進行區分。進一步修改完善相關法律法規等，明確流轉規則，針對流轉過程中可能出現的糾紛予以說明，且為保障土地流轉市場的規范運行，建議將流轉對象先定位本村集體經濟組織成員之內，并對不符合流轉條件的情形進行說明。為了簡化流轉程序，在明確了流轉主體符合相關資質之后，可按照相關程序進行土地流轉。

為農地經營權抵押提供法律依據。農村經濟發展過程中面臨資金投入不足的現實問題，解決這一現實問題就必須在法律層面對土地經營權抵押進行明確，對法律法規中相關內容進行調整，明確土地經營權抵押方式、抵押期限、抵押程序，更好地推進“三權分置”改革，進一步激發農村經濟發展活力。同時，還應該出臺相應的配套措施要求對抵押行為進行上報備案；經營權抵押要符合原承包人員的意愿，等等。

（作者為重慶大學法學院副教授）

【注：本文系2018年四川省社科規劃“地方立法理論與實踐專項課題”重點項目“實施四川鄉村振興發展戰略地方立法問題研究”（項目編號：SC18DF001）階段性成果】

【參考文獻】

①張廣輝、方達：《農村土地“三權分置”與新型農業經營主體培育》，《經濟學家》，2018年第2期。

②楊唯希：《家庭農場發展與農村土地產權制度改革——農業經營制度創新背景下的“三權分置”改革》，《河北經貿大學學報》，2018年第2期。

③賈國磊：《中國農村土地制度改革的歷程和經驗——兼議承包地“三權分置”改革的關鍵環節》，《農村經濟》，2018年第3期。