試論《中華人民共和國史志法》立法的必要性

林忠玉

（福建省地方志編纂委員會，福建 福州 350003）

2006年國務院頒發《地方志工作條例》（以下簡稱“條例”），之后各省、自治區、直轄市及設區市陸續跟進出臺相關實施辦法，至此地方志事業發展進入一個新階段，并頻結碩果。地方志工作實現從出版一本書，變成一項為黨立言的長久事業；從履行一本資料文獻出版職責，變成一類綜合性法定行政職責；地方歷史工作逐步規范并納入地方志工作范疇；方志資源的開發利用在現代信息傳播技術的推動下得到極大豐富和拓展，實現了質的飛躍。《條例》實施十多年來，地方志事業發展到了一個嶄新的歷史階段，地方志及其成果的社會影響不斷提高。但是，依法治志要進一步得到保障和落實，地方志事業要進一步發展和發揮作用，急需《中華人民共和國史志法》盡快立法并實施。

一、依法治志下地方志事業逐漸走到服務國家發展和建設的舞臺中央

2015年8月，國務院辦公廳印發了《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），明確了2015—2020年全國地方志事業發展的總體目標，提出了全面完成第二輪修志規劃任務、大力推進綜合年鑒工作等十一項主要任務，是國家對全國地方志事業發展的頂層設計。2016年3月，國家“十三五”規劃正式發布，明確提出“加強修史修志”。這是首次在國民經濟和社會發展五年規劃中寫明“加強修史修志”的內容，明確將地方志事業作為國家戰略實施在文化領域不可或缺的重要一環，納入“四個全面”戰略布局①中國地方志指導小組辦公室規劃處.《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》頒行一周年取得重大成績［A］.中國方志網，2016-09-05.。在有法可依的條件下，地方志事業勢必取得長足發展。

《條例》實施后，全國地方志系統成果豐碩。據不完全統計，截至2016年底，全國地方志系統已建成1個國家級地方志網站、27個省級地方志網站、1000余個市縣級網站，還有百億級的地情數字化資料蘊含其中；擁有7000多部省市縣三級地方志書，2萬多部行業志、部門志、軍事志、武警志、專題志、鄉鎮村志。省、市、縣三級綜合年鑒全部開編，已編纂出版32種800余部省級綜合年鑒，338種近5000部地市級綜合年鑒，2300多種1萬多部縣區級綜合年鑒，各類專業年鑒近3000種，以及大量的地情文獻資料①李培林. 全面推進地方志事業轉型升級——在第一次全國地方志工作經驗交流會暨2017年全國地方志機構主任工作會議上的講話［J］.中國地方志，2017（1）.。

《條例》實施后，中國地方志指導小組及其辦公室（以下簡稱“中指組”和“中指辦”）面向國家和經濟社會發展著力頂層設計和地方志資源開發，依法治志在國家層面成效顯著。2016年12月，李培林在第一次全國地方志工作經驗交流會上提出“地方志工作要向志、鑒、庫、館、網、用、會、刊、研、史‘十業并舉’轉型”②李培林. 全面推進地方志事業轉型升級——在第一次全國地方志工作經驗交流會暨2017年全國地方志機構主任工作會議上的講話［J］.中國地方志，2017（1）.，明確指出了現在和未來地方志事業的發展方向和行政職責所在。在國家層面，中指組和中指辦在全力推進全國兩全目標之外，主要在地方志工作開展和規范上制定了眾多頂層設計方案，為地方志事業的全面發展作好規劃和原則性指導，出臺了《全國年鑒事業發展規劃（2016—2020年）》《全國地方志信息化發展規劃（2016—2020年）》《關于加強全國地方志科研工作的意見》《地方綜合年鑒編纂出版規定》等規劃和規范性文件。中指組和中指辦根據《規劃綱要》明確的主要任務，注重和強化頂層設計，推出包括民族地區與經濟欠發達地區志書出版資助工程、中國志書精品工程、中國年鑒精品工程、中國名鎮志文化工程、中國名村志文化工程、全國地方志“一體兩翼”用志工程、全國信息方志與數字方志建設工程、方志館研究建設及全國地方志專業出版基地建設工程、中國地方志學科建設與人才隊伍建設工程、方志文化走向世界工程等全國地方志“十大工程”。“十大工程”實施兩年多以來，各項工程均穩步推進，并取得明顯成果。特別是在利用現代信息傳播技術開發和利用地方志資源上，中指組和中指辦以國家利益為導向，以經濟社會發展為中心，以服務人民為宗旨，開創中國影像方志、中國名鎮志、中國名村志文化工程、“一體兩翼”用志工程等創新之舉，高度契合習近平總書記在黨的十九大報告中提出的“推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展”，是傳統方志文化創造性發展的最直接表現，是地方志工作和成果融入現實和社會主流的積極嘗試。

2017年12月，冀祥德在首屆中國地情論壇、首屆全國名村論壇講話時指出：“中國地方志‘一體兩翼’工程是中國地方志指導小組及其辦公室在充分調研的基礎上，在開發利用地方志資源方面做出的頂層設計，符合地方志事業的發展要求，是創新之舉。實現既梳理地方志事業發展脈絡，引領發展方向，拓展方志功能；更充分開發和利用方志資源‘走出去’，直接投身國家建設大舞臺，服務經濟建設和文化宣傳。”③冀祥德在首屆中國地情論壇、首屆全國名村論壇的講話［A］.中國方志網，2017-12-29.

《條例》及《規劃綱要》實施后，地方各級政府特別是省級政府及時出臺配套政策和規定，依法治志得到有序和穩步推進。2006年《條例》頒布后，20多個省、自治區、直轄市陸續出臺相應實施辦法，使得地方志工作第一次從國家和省級層面有了明確的行政法規保障。10多年來，全國上下普遍形成了依法治志的工作模式，各級政府和地方志機構已經認識到開展地方志工作是法律和國家的要求，是各級政府必須承擔和完成的行政職責。當前全國地方志事業正處于全面推進和完成兩全目標的關鍵階段，國務院辦公廳頒布的《規劃綱要》正在各地得到較好執行，省、市、縣三級地方政府都十分重視地方志工作，二輪修志和三級綜合年鑒開編工作成為必須完成的行政職責。部分地方政府已將兩全目標列入“十三五”規劃或政府年度重點工作內容，特別是在年鑒編纂領域體現得更為明顯。據中指辦不完全統計，截至2018年3月，省級地方志機構出臺有關地方綜合年鑒的地方性文件51份。各地政府和地方志機構積極主動制定各類規范性文件，做到有法可依、有法必依。總之，《條例》頒布13年和《規劃綱要》實施3年來，地方志機構實現在法律框架下依法修志和依法治志，地方志事業實現了有法可依、有法必依的發展格局。

二、從《條例》到《中華人民共和國史志法》是地方志事業發展的歷史必然選擇

作為中華人民共和國成立以來地方志工作的第一部行政法規，《條例》因其制定的歷史階段和功能定位的局限，制約著地方志事業的進一步發展。2018年4月，中指組秘書長冀祥德指出：“在中國特色社會主義進入新時代以后，隨著黨和國家各項改革的深入推進，地方志事業面臨新的機遇和挑戰，《條例》作為一部行政法規，已經不能適應依法治國、依法治志的要求。基于地方志事業轉型升級的現實需要，從助力中華民族偉大復興，推動社會主義文化強國建設，維護國家安全，反對歷史虛無主義，為黨和國家管好史志的高度出發，迫切需要制訂一部《中華人民共和國史志法》，把為黨立言、為國存史、為民修志依法落到實處，為地方志事業發展提供堅強的法律保障。”①冀祥德.在全國地方志系統行政管理干部培訓班暨福建方志與地情文獻人才培養專修班開班式上的講話［A］.2018-04-19.

法律是由全國人大及其常委會制定和通過的規范性文件，其效力僅次于憲法。從一般意義上來說，中國法律可以分為憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七大類。《中華人民共和國史志法》應該屬于行政法。行政法是指行政主體在行使行政職權和接受行政法制監督過程中而與行政相對人、行政法制監督主體之間發生的各種關系，以及行政主體內部發生的各種關系的法律的總稱。是包含行政權力設定和授予、行政權力行使和監督行政權力，以及對違法行使行政權力產生的后果救濟的法律②刑亮.行政法學［M］.北京：中共中央黨校出版社，2016:7.。行政法規是以國務院名義制定和頒布的，國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，并且按照《行政法規制定程序條例》的規定而制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事、勞動、工商等各類法規的總稱，其表現形式為“條例”“規定”“辦法”，效力上低于法律，從屬于法律和憲法③刑亮.行政法學［M］.北京：中共中央黨校出版社，2016:10.。

《中華人民共和國史志法》在主體內容上應該包含志鑒編纂、方志館建設、地方史編寫和方志資源開發利用等地方志事業主體方面的權利設定和權限規范，地方志工作行政權力的行使和監督，地方志工作行政相對人、行政法制監督主體之間發生的各種關系，以及地方志機構行政主體內部的各種關系。首先，要突出地方志事業的范疇和可能拓展的范圍，特別是新增的地方史編寫和方志資源開發利用，為未來地方志事業范疇的拓展和發展提供足夠的容納范圍。其次，要強化對各級政府組成部門等地方志工作中的次主體和社會組織、公民等地方志工作行政相對人的約束、監督和處罰，樹立“為黨立言、為國存史、為民修志”的權威。再次，將地方志工作納入國民經濟和社會發展規劃、各級政府工作任務之中，做到認識到位、領導到位、機構到位、編制到位、經費到位、設施到位、規劃到位、工作到位的“一納入，八到位”，明確寫入《中華人民共和國史志法》，在法律上保障和強化地方志機構的行政地位，明晰法律要求。

三、信息傳播技術下地方志事業的發展需要完備的法律支撐和保障

移動互聯時代的信息傳播模式和公眾接受信息的方式已經發生了根本性變化，傳統專題式、沉浸式深閱讀正為瀏覽式、“碎”“淺”“漫”式即時閱讀和直觀接受模式所取代。2018年4月，習近平總書記在給福州舉辦的首屆數字中國建設峰會發來的賀信中指出：“當今世界，信息技術創新日新月異，數字化、網絡化、智能化深入發展，在推動經濟社會發展、促進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發揮著越來越重要的作用。”①習近平致信祝賀首屆數字中國建設峰會開幕［A］.福建日報微信公眾號，2018-04-22.習近平的寄語充分說明了信息化時代信息傳播技術和數據資產的重要性。信息傳播新技術的發展和未來的普及，是方志資源新模式傳播的技術支持和保障，通過信息傳播新技術手段再造方志資源的表現形式，以方志資源數字化為基礎，建立和實現大數據的利用，實現光、聲、電、現代影像和各類藝術化的表現手段在方志資源開發中的充分利用。

《條例》頒布以來，特別是2015年《規劃綱要》實施以來，全國地方志事業在以圍繞中心、服務大局為基點的方志資源開發利用上迎來了“方志速度”。但現代信息傳播有著繁多的技術表現模式和豐富的終端類型，使得方志資源開發頻繁遇到政策性問題和法律風險，束縛了方志資源開發利用的速度和拓展的深度。作為行政法規的《條例》不真正具備對地方志主體之外的相對對象和事物的約束力，只有制定法律級別的《中華人民共和國史志法》，以法律來規范和促進方志資源開發利用，拓展方志資源開發的深度和廣度，將方志資源與社會公眾喜好的藝術化和影像化的表現形式相結合，才更容易走入尋常百姓家。地方志內容博大精深、涵蓋廣泛，社會發展的每個階段、社會行業的每個門類都可以得到忠實記錄。中指組和中指辦實施的“十大工程”和中國影像方志、“一體兩翼”用志工程，是利用現代信息傳播技術創新性地開發和拓展地方志資源的成功典范。方志館以聲、光、電等各種高科技手段展現區域發展脈絡和地情史料，亦是方志內容分享方式社會化的重要表現。

2017年1月，中國地方志指導小組在海南海口舉辦“南海主權與地方志論壇”。2017年4月，中國地方志指導小組辦公室與中央電視臺合作開攝《中國影像志》。2017年9月，福建在全國率先啟動《中國影像志·福建名鎮》暨《八閩歷史文化名鎮名村影像志》拍攝。2017年9月和2018年4月，由福建省地方志編纂委員會主辦的“與歷史同行·喜迎十九大‘方志之夜’”、“與歷史同行·方志進校園”文藝晚會在福建福州和寧德上演，創造性地實現了以舞臺藝術表現手法讓寫在方志典籍里的知識活起來，融時代性、藝術性、觀賞性于一體，充分展示了地方志與中華優秀傳統文化和地域文化之間的深厚淵源。2018年4月，全國地方志系統寧德培訓基地暨福建地方志培訓基地在寧德揭牌成立，并設立全國首個高校方志文獻中心，將作為地方志收藏、陳列、展示的重要窗口，并將以此為平臺，在全國率先啟動方志機構與高校數字資源聯通共享建設。這是全國地方志系統圍繞國家重大發展戰略、服務中心工作、開發和利用方志資源的重要舉措，是新時期地方志內容呈現形式的變革創新和拓展延伸。

方志資源的開發和呈現方式必須適應社會主動變革，以法律來保障和規范地方志機構在方志資源開發利用和拓展方面的權責，在法律許可的范圍內主動作為、積極創新，實現方志資源獲取方式的數字化、推送方式的智能化、分享方式的社會化，實現方志資源和文化成為主流文化的傳播和接受方式，讓方志文化真正“活”起來、“立”起來。

總之，法是國之重器，完備的法律規范體系是依法治國的基礎和保障。沒有全面依法治國，國家生活和社會生活就不能有序運行，就難以實現社會和諧穩定。制定和實施《中華人民共和國史志法》，是中國全面深化改革和進入中國特色社會主義新時代的時代需要，是信息化時代傳播技術發展的需要，是地方志事業轉型升級和創新發展的現實需要，是地方志復興和發展中國優秀傳統文化、建設社會主義文化強國以及為黨和國家管好史志的歷史需要，也是社會和人民的需要。