對市場監管的一點粗淺認識

文丨劉剛

市場及市場監管業務的構成

市場是各方參與交換的多重系統，是商品和服務價格建立的過程，是商品和服務被淘汰的過程。市場包括主體和客體二個部分，市場主體包括投資者、經營者、勞動者、消費者、企業、受益者等，市場主體行為一是必須合法合規，二是需要登記準入，三是需要保護；市場客體包括商品、服務、生產要素等，反映客體的一個是價格，一個是質量。市場是由主體、客體和市場機制等因素組成。政府監管市場及相關市場監管制度的設計也是圍繞這些內容進行的。比如市場準入制度，就包括企業準入和產品準入二部分，企業準入主要是登記注冊，我們又分為內資企業、外資企業、個體經營等若干組織類別，開展登記、變更、備案、注銷等登記業務并為社會經濟統計提供基礎；而產品準入主要圍繞安全、健康、環境等強制性要求設置準入門坎。筆者認為市場監督管理重點工作是全面夯實政策、技術、人才和文化四大基礎，努力營造競爭、營商、消費和創新四大環境，這也是經濟社會發展的基礎和保證。如下圖示：

市場監管的重點任務

一、確保四大安全，守住監管底線

說到“保安全”重點是產品安全尤其是重點產品安全，這個安全關系民生，關系社會經濟平穩健康發展。重點產品包括藥品、食品、重點消費品（兒童用品、老人用品、低壓電器產品、汽車等）和重要設備裝備安全（比如電站設備等）。由于每類產品性能、用途、復雜程度等各不相同其監督和管理的方法也不盡一樣。比如：藥品、食品和重點消費品基本上每天都和老百姓相關，因此這類產品（汽車除外）的監管目前我們以產品質量監督抽查、行政檢查、行政處罰為主，近年來開始實施缺陷產品（主要是汽車）召回管理。對于消費品（包括汽車）國外主要是以缺陷產品召回管理為主。

如何確保藥品安全、食品安全、消費品安全、設備裝備安全，首先需要在制度上進行改革，在方法上進行改進。一是加強制度的研究，比如《產品質量法》關于產品質量監督抽查制度的規定以及關于缺陷的規定等都需要研究和改進。二是加強新技術的應用，比如食品監管推出的視頻監管，通過視頻抓拍違法行為并固定證據就可以處罰企業并促進企業主動作為。三是改變監管思路，產品安全首先要落實企業責任，讓企業自主管理自我擔責，同時要積極鼓勵企業自主創新，對創新過程中形成的產品缺陷或者質量問題要包容審慎，不能把技術創新和質量控制中的問題和企業違規違法的問題劃等號。四是發揮社會機構的作用，比如前期上海探索建立的工程設備監理制度，較好地發揮了社會機構對大型設備裝備的監管作用，效果是明顯的。五是建立重大質量事故報告制度，凡發生重大質量事故必須報告，必須組織技術力量督查，做到“三不放過”。

二、營造“四大環境”，促進經濟發展

環境是指我們所處的情況和條件，比如說營商環境，有小環境也有大環境，有宏觀的也有微觀的，包括政治的、經濟的、社會的。市場監管一個重要的作用就是營造良好的營商環境、良好的公平競爭環境、良好的消費環境保護消費者以及良好的產品創新環境。

（一）營商環境：營商環境是一個國家或者地區競爭軟實力，是生產力。市場監管對營商環境的影響也是十分顯著的，根據世界銀行營商環境測評模型，一共十個測評項目涉及市場監管的測評項目就有四項，包括企業開辦時間（手續是否繁多、成本是否合理、時間是否縮短、改革是否開展）、執行合同（解決商務糾紛的效率、時間成本、司法程序）、跨境貿易（邊界合規的時間和成本）以及辦理破產（企業關閉，包括簡單程序和司法清算重組等）。

（二）競爭環境：公平競爭原則是國家規制市場活動的指導思想，是國際貿易中的基本原則。競爭讓產品質量更好、價格更優，消費者獲得更多實惠，因此鼓勵正當競爭防止不正當競爭就非常重要了。要營造良好的公平競爭環境首先是形成法律保障。1993年出臺的《反不正當競爭法》明確要求各級人民政府應當采取措施，制止不正當競爭行為，為公平競爭創造良好的環境和條件；2007年出臺《反壟斷法》，為預防和制止壟斷行為維護市場公平競爭作出了新貢獻。其次是形成政策保障，2016年國務院出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度以規范政府有關行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施。這個《意見》的出臺使限制競爭、扭曲市場的行為得到遏制。還有必須形成文化保障，讓公平競爭成為大家的共識成為一種文化。

（三）消費環境：消費環境即包括自然環境又包括社會環境，比如政治、經濟、文化等，本文想討論的僅限于安全放心、公平公正這二個方面。首先是安全放心，這是消費前提也是消費基礎，商家只有提供安全放心的商品和服務才能滿足消費者對安全的需求才有可能促進消費，安全需求是最基礎的需求，諸如七天無理由退貨、產品“三包”等制度安排是商家滿足消費者安全需求的承諾，能提升消費者安全消費的信心。其次是公平公正的消費環境，消費實現依賴交易過程，交易過程的公平公正影響消費活動，防止價格欺詐、質量欺詐確保消費過程公平公正是營造誠信消費環境的保證。消費教育是促進誠信消費環境形成的關鍵。

（四）創新環境：2019年WIPO“全球創新指數報告”對中國促進創新給予了充分肯定，排名位列第14位。但也指出了不足，其中一級指標“投入和產出”中的二級指標“制度”中的測量指標“監管環境”排名僅100位。市場監管制度設計缺乏分類，產品類監管制度設計和“創新環境”密切相關，我們往往把市場主體違法造成的“假冒偽”產品和產品質量控制中形成的“劣”產品混為一談，把技術創新和質量控制中的問題和企業違規違法的問題劃等號，重罰輕賠忽略創新環境的營造。產品類市場監管制度設計要充分強調鼓勵企業創新，讓企業創新無后顧之憂，比如國外普遍實施的缺陷產品召回制度設計，其本質是鼓勵創新，讓企業自主管理自主擔責。

三、夯實四項基礎，建設監管“鐵軍”

建設市場監管鐵軍必須夯實四項基礎。首先要夯實制度基礎。市場監管需要進一步完善各類制度，完善市場監管法律法規體系，形成由正式規則、非正式規則和執行機制構成的完善的市場監管制度體系。其次是夯實人才基礎。要打造一支綜合監管隊伍、打造一支專業監管隊伍（包括知識產權監管隊伍、藥品監管隊伍、專業設備監管隊伍）、打造一支市場監管志愿者隊伍（包括消費教育及質量教育志愿者隊伍、消費維權志愿者隊伍、公益訴訟志愿者隊伍）、打造一支黨建工作者隊伍全面加強黨的領導。再次是夯實技術基礎。市場監管一個重要基礎就是技術，習近平總書記在中國質量（上海）大會賀信中指出：“推動質量基礎設施互聯互通，通過提高質量不斷促進經濟發展、民生改善，為各國人民實現對美好生活的向往作出貢獻?！睂φ崭哔|量發展新要求夯實國家質量基礎（NQI）是現實需要，也是推進市場監管發展的必然要求。最后必須夯實文化基礎。這一基礎本文將在下面重點討論。

對市場監管文化建設的建議

監管文化源自監管實踐的歷史積沉，整合前各部門文化差異形成經歷了很長一段時間，整合后要消除這種文化差異也需要一定的時間。在這里我們提出一些對策供決策者參考，以達到“內化于心，外化于行”，最終激發起每一位職工根植于內心的道德自律和文化自覺。

一、干部交叉任職

市場監管要做好從“合”到“和”這篇大文章，就必須加大干部交流力度。首先是行政主管應該加大交流力度，要推進交叉任職；其次是班子配備應該考慮來自不同機構人員的搭配使用。

二、重構機構文化

“不忘初心，牢記使命”。對于市場監管而言為企業和消費者做好服務，提供優質產品和良好的市場發展環境，不斷推動高質量發展是根本。所有的制度設計、實施均離不開這個根本。

監管即要重視結果也要重視過程。因為對象不同，結果和過程各有側重，針對法人組織行為的制度設計應該以結果為導向；而針對產品商品的制度設計則要兼顧過程甚至要以過程為主，而過程的控制重點在生產企業包括設計過程、制造過程、銷售過程等，因此產品商品的監管制度設計重點是要引導企業自主創新、自主管理、自擔責任。對消費者而言如何保護消費者權益則是重中之重，而其中消費者教育又是基礎中的基礎。

市場監管文化建設從物質文化包括標識、服裝、形象等等到制度文化、精神文化建設是一個整體，即要傳承各部門歷史也要展現市場監管的未來，是一個體系建設，任重而道遠。

三、強化干部培訓

通過培訓首先解決本領恐慌的問題。市場監管整合后涉及的專業大大增加，單是法律法規就是幾百項，要完全掌握還是比較難的。而人員知識結構差異又使得培訓更為迫切。

其次，通過培訓強化制度的落實和執行，使制度成為大家共同遵守的行為準則。最后通過培訓強化學習實現思想的統一。對市場監管整合的思想認識是一項基礎工程，需要每名員工共同努力。要堅決杜絕滿足現狀、缺乏協作包容、缺少激情創新的情況，要形成追求“責任、廉潔、效率、奉獻、科學、公正”的價值取向，從物質文化的統一走向精神文化的統一，實現從物理整合到化學融合的新愿景。