環境公益訴訟調查取證的實踐思考

胡 偉

中共張掖市委黨校，甘肅 張掖 734000

一、環境公益訴訟中調查取證的概念、范圍和方法

檢察機關作為環境公益訴訟的主體，其法律依據主要是《中華人民共和國憲法》關于“人民檢察院是國家的法律監督機關”的憲法定位。檢察機關監督國家機關及其工作人員依法履行職責，其中也包含監督行政機關依法保護環境資源的法定職責。“檢察機關是公共利益的代表，肩負著重要使命”，習近平總書記在第二十二屆檢察官暨會員代表大會的賀信中對此專門作了強調。檢察機關在環境公益訴訟中的調查取證工作的定義應該是為了查明案件事實的需要，針對待證事實，按照一定的原則和舉證責任向有關單位、個人進行調查、收集證據而展開的一系列工作。

根據修改后的民事訴訟法和行政訴訟法以及2015年最高檢發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》來看，環境公益訴訟中檢察機關行使調查權的范圍可以歸納如下：民事環境公益訴訟調查權范圍是檢察機關在履行職責中發現的破壞生態環境和資源保護等損害社會公共利益的案件。行政環境公益訴訟調查權范圍是檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益和社會公共利益受到侵害或者有重大侵害危險的案件。

調查核實有關證據的常用措施主要有：查詢相關人員和單位的信息資料。詢問案件當事人和相關證人。向有關單位和個人調取書證、物證等證據，相關單位和個人無正當理由有關單位和個人不得拒絕、阻撓。對一些專業性問題，檢察機關在公益訴訟調查中應當委托具備鑒定資質的鑒定機構及具備專業技能的人員來鑒定。根據案件需要，可采用觀察、測量、拍照等方法進行現場勘驗，防止證據滅失，及時保護發案現場。同時，按照相關規定制作勘驗筆錄。

二、環境公益訴訟調查取證工作的司法現狀

由于檢察院特有的法律監督職能，檢察院在環境公益訴訟中的調查取證有許多便利，但在環境公益訴訟實踐中的調查取證工作存在諸多問題。

(一)案件性質決定調查取證難度

環境污染本身具有易變性、復雜性、潛伏性，這給環境污染的調查取證增加了難度。以祁連山為例，179家企業造成的大氣、土壤、水源等污染很容易受到時間、天氣變化的影響，調取的證據難以固定，極易發生變化。環境污染案件必須實地勘察，但是在具體實踐中，調查對象往往不主動、不配合，甚至動用其資源阻撓原告收集證據。加之沒有專業知識，缺乏必要的技術助力，調查取證困難重重。同時，由于自己的調查權只來自內部文件，無法制約外人，接觸到證據的機會較少。因此取證的難易程度已成為檢察機關是否提起訴訟的重要因素。

(二)地緣及歷史因素決定調查取證難度

由于歷史的原因，祁連山區的開發活動持續了近40年，大多是20世紀70年代后批建的礦山探采、水電開發項目，這些項目與《自然保護區條例》和現行政策規定相沖突，給調查取證和證據認定帶來了困難。祁連山是甘青兩省重要的牧業區之一，居住著45萬藏、回、蒙古、土、裕因等少數民族，既有兩省政策的不統一，又有各民族不同的生活習俗，調查核實證據難度較大，認定證據的難度更大。同時，祁連山綿延幾百公里，內有上千條河流縱橫交錯，地貌復雜，而保護區內綜合生態監測系統不完備，2016年底，祁連山生態環境方面存在的問題不斷暴露，中央開始下大力氣治理祁連山自然保護區的生態問題，但是中央對基本現狀數據的掌握缺失，缺失的這些數據信息，依靠檢察機關翻山越嶺去調查取證，核實數據，顯然不現實。即使取得了證據，沒有專門、專業機構的技術性評估鑒定也沒有辦法成為訴訟證據。

(三)程序設計決定了調查取證難

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施方案》、《關于對民事審判活動與行政訴訟法律監督的若干規定(試行)》以及修改后的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》對公益訴訟調查核實中不予配合的情形做了例舉，但對于不予配合的情形未規定救濟性保障措施，明顯缺乏剛性的程序保障。在我們需要依靠檢察機關發揮該制度作用的大環境下，如果不賦予其具有強制性的調查權，就會增加檢察機關辦案難度，從而削弱其積極性是不可取的。同時，公益訴訟案件往往環境與生態資源保護領域，行政機關不依法履行職責或怠于履行職責以及企業違反規定亂排亂放，其背后往往涉及地方政府的經濟利益，檢察機關雖然獨立行使職權，但也需要接受地方政府領導，如果不賦予檢察機強制性調查權，在案件辦理過程中，一旦受到地方政府的干預，案件就很有可能半途而廢，或者不能達到預期的辦案效果。

三、解決調查取證困境的實踐構想

隨著祁連山國家公園的建設，生態環境治理和修復工作不斷向縱深發展，解決調查取證難迎來了難得的重大機遇。

(一)夯實調查的要素保障

第一，專門設立公益訴訟部，從原自偵、法警大隊等部門抽調具有豐富調查取證經驗干警，增強調查取證力量，建立重大公益訴訟案件“1+X”調查取證模式，即員額檢察官與多名檢察輔助人員組成團隊，由檢察官主導、技術人員參與、司法警察協助，聯合審查、協同補證，打造調查取證“高速”通道。第二，聚焦公益訴訟隊伍自身建設，面對祁連山生態保護特殊的情況，作為調查取證的主體，檢察機關必須充分發揮主觀能動性，大力提升檢察人員辦案能力。通過鼓勵檢察人員自學、聘請專家授課、組織研討會等方式，提升檢察人員在環境保護、國土資源等領域的專業知識儲備。對于涉及土壤污染、非法排放、生態環境修復等情況，辦案人員很難掌握該方面的專業技術問題，無法判斷何種證據可以作為認定事實的依據，可以建立專家輔助查明案件事實制度，就可以很好的解決這一問題。專家證人利用其專業知識對案件所涉及專業知識領域進行判斷，遏制違規鑒定的發生，可以充分發揮參與性監督機制的效果。第三，加強技術支持，配備無人機高科技裝備及時獲得衛星遙感等資料，更好的適應祁連山的地理環境。

(二)建立與行政機關的互動協作機制

作為環境管理者，環保等行政機關不僅具備采集證據的專業技術手段，也掌握著現場檢查記錄、評估報告等方面的信息和證據，對排污的程度、時間、對象掌握有第一手資料。要抓住祁連山國家公園建設的重大機遇，建立信息共享、線索移送、協助調查等機制。與保護區內水電站生態水基流監控平臺、生態環境天地一體監測等平臺實現互連互通，及時掌握科學、準確的數據資料。

(三)完善調查核實強制性措施

相關法律雖然規定了檢察機關可向當事人和有關單位、社會組織調查取證，但可能因欠缺法律強制力和未規定不配合調查的法律后果，而使得檢察機關浪費大量的精力和司法資源。法律確有必要對有關個人、單位和組織應遵守的配合調查義務作出規定，以保障檢察機關調查核實活動的順利進行。在環境類公益訴訟調查核實活動中，檢察機關面對的調查對象往往是行政機關、地方政府招商引資的大企業等，為了自身權益，可能會采取包庇、不配合的態度對檢察機關的調查取證制造障礙，也會指使相關行政部門拖延推諉、隱瞞相關卷宗、拒絕提供相關證據。僅僅使用一般的調查手段是不足以應付上述這些情況的，特別是針對行政機關、行政違法人意圖通過銷毀、偽造證據等違法行為，或遇到緊急情況證據容易滅失，檢察機關需要及時固定證據，此時法律必須賦予檢察機關一定的強制性措施。

(四)建設一體化辦案機制

公益訴訟中調查核實相關證據需要耗費大量的司法資源，也需要建立一體化的辦案機制。鑒于祁連山地貌的復雜性、居住人口的多樣性以及橫跨區域廣等特點，污染、破壞生態環境等案件，就需要上級檢察院統一安排調查核實工作，調配不同市區院、基層院之間的協作，必要時需層報上級院備案或征求指示意見。檢察機關內部各業務部門的要加強溝通協調，形成全力，提高調查核實證據的工作效率。加強與國土、林業、環保、審計等部門的溝通協調，在辦理環境公益訴訟案件調查時對專門性問題應咨詢、尋求相關部門的專業人員協助調查，以科學的視角核實案件事實，為訴前建議、提起訴訟提供有力支撐。