里村村級(jí)治理方式調(diào)查

□冷 波

利益連帶是村級(jí)治理中最為常用和最為有效的手段之一，即將村級(jí)組織可以賦予村民的一些權(quán)利和利益與村莊治理的各種要求、目標(biāo)勾連起來，以引導(dǎo)并制約村民遵守村莊中的各種規(guī)范，履行村民對(duì)村集體和國家的各種義務(wù)，如果村民不遵守治理要求中的規(guī)范，就可能面臨無法得到村級(jí)組織所能給予他的權(quán)利和利益。

利益連帶能夠解決村級(jí)治理中面臨的諸多困境，但是有些利益是可以作為利益連帶的資源，而有些利益是不能作為利益連帶的資源的，如果不加區(qū)分地進(jìn)行利益連帶，會(huì)引起村民不滿，讓村級(jí)治理陷入政治和道義的合法性困境之中。

筆者在華北里村駐村調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)該村探索了一種新的利益連帶方式。里村將村莊福利作為利益連帶的資源，實(shí)現(xiàn)村莊有效治理，筆者將這種連帶治理方式稱為分配式制約。

分配式制約的主要特征

里村258戶，710人，人均耕地1畝，村莊福利分配已經(jīng)十幾年了。里村分配式制約既具有利益連帶的一般特征，也具有一些新的特征。

第一，分配式制約是一種強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)制約方式。當(dāng)前，一些地方村級(jí)組織治權(quán)的弱化成為不爭的事實(shí)，村干部主要依靠人情、面子、擺事實(shí)講道理進(jìn)行村莊治理，隨著村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和農(nóng)民分化，需要建立硬約束作為后盾。分配式制約以集體福利為紐帶在村莊建立了硬約束，讓村級(jí)組織對(duì)村民具有經(jīng)濟(jì)制約能力。

經(jīng)濟(jì)制約是村級(jí)治理最為有效的治理手段之一，它是村級(jí)治理中的硬約束，對(duì)村民具有強(qiáng)制性。當(dāng)村民違反多數(shù)人的共識(shí)破壞村級(jí)治理目標(biāo)時(shí)，村級(jí)組織就可以暫扣他們的福利，只有當(dāng)他們重新遵守村級(jí)治理中的規(guī)范，村集體才會(huì)將福利分配給他們。

暫扣福利就是一種強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)制約，對(duì)村民具有強(qiáng)大的威懾力。如果不采取暫扣福利的經(jīng)濟(jì)制約方式，村里的工作是很難做的，有的村民是不會(huì)顧忌人情面子及村莊輿論的，只有現(xiàn)實(shí)的利益才對(duì)村民具有硬約束。

第二，分配式制約面對(duì)的是村集體成員，而且制約的標(biāo)準(zhǔn)都是一致的。分配式制約的利益連帶內(nèi)容是集體福利，只要村民具有集體成員權(quán)，都可以享受村集體分配的福利，同時(shí)他們也都受到村集體福利的制約。

因此，不管是福利分配還是經(jīng)濟(jì)制約，村集體對(duì)集體成員都是一視同仁的，而且都是召開村民代表大會(huì)商議表決的，不是村干部個(gè)人的決策。分配式制約的利益連帶不是通過村干部與村民的私人關(guān)系進(jìn)行的，而是通過集體與個(gè)人的公共關(guān)系進(jìn)行的，能夠避免村干部濫用私人感情。這種制約方式既體現(xiàn)了普遍性，也體現(xiàn)了公平性和公共性，能夠得到村民的認(rèn)同和接受。

第三，分配式制約的利益連帶方式不會(huì)與國家法律政策相沖突。過去一些地方的利益連帶往往是合情合理不合法，有的甚至連情理都不符合。 分配式制約的利益連帶內(nèi)容是集體福利，集體福利來自集體收入，集體收入的使用屬于村民自治的范疇，村級(jí)組織可以自主支配。村級(jí)組織不需要?jiǎng)佑脟业幕蒉r(nóng)政策資源來勾連村級(jí)治理目標(biāo)，即村民享受國家惠農(nóng)政策資源不需要捆綁其他不直接相關(guān)的義務(wù)。這樣一來，分配式制約的利益連帶方式就不會(huì)與國家法律政策相沖突。

分配式制約對(duì)村級(jí)治理的作用

第一，有助于化解村級(jí)治理困境。在資源下鄉(xiāng)的背景下，雖然國家資源輸入為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來新的契機(jī)，但是基層組織無法有效承接，并遭遇官民不合作的困境，基層組織主要呈現(xiàn)出消極作為與難以作為兩種樣態(tài)。村級(jí)組織失去了往日的權(quán)力和作用而變得渙散，無法有效治理釘子戶，國家項(xiàng)目也難以落地，村莊公共品供給面臨困境。村莊中的搭便車和釘子戶行為不僅破壞了村莊公共性，也導(dǎo)致社區(qū)和農(nóng)民公平正義觀念的失衡。

分配式制約賦予了村級(jí)組織制約村民的強(qiáng)制手段，能夠成功地治理搭便車和釘子戶行為。這種治理方式可以說是村級(jí)組織較為強(qiáng)力的手段，解決了治理中面臨的諸多困境，對(duì)村民起到了引導(dǎo)、動(dòng)員和制約的作用，而且在很大程度上實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)于集體在權(quán)利和義務(wù)上的總體平衡。里村的環(huán)境治理在全鎮(zhèn)都是最好的，要是沒有暫扣福利這樣的硬約束，光靠村干部做思想工作是不可能做到的。因此，分配式制約能夠有效治理釘子戶，讓村級(jí)組織不再難以作為，有助于化解村級(jí)治理困境。

第二，有助于建設(shè)現(xiàn)代公共規(guī)則。稅費(fèi)取消之后，國家將基層政權(quán)定位為服務(wù)型組織，將建立現(xiàn)代公共治理規(guī)則作為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的方向。但是單向度地推進(jìn)國家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)，不僅無法實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治，還會(huì)消解鄉(xiāng)村治權(quán)。

因此，國家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)要與鄉(xiāng)村治權(quán)建設(shè)有效銜接。建立現(xiàn)代公共規(guī)則與強(qiáng)化鄉(xiāng)村治權(quán)不是對(duì)立的兩級(jí)，它們是國家政權(quán)建設(shè)的一體兩面。既要實(shí)現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)民權(quán)力的增強(qiáng)，有效利用本土性資源，完成國家的治理目標(biāo)，還要賦予村級(jí)組織權(quán)力來源和執(zhí)行的合法性，逐步提高村級(jí)組織權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化。

分配式制約要求村級(jí)組織權(quán)力運(yùn)作民主化，通過召開村民代表大會(huì)獲得授權(quán)的合法性，這是對(duì)現(xiàn)代公共規(guī)則的吸收。里村的村級(jí)組織通過召開村民代表大會(huì)形成了村規(guī)民約，使得地方性本土治理資源的合法效力在現(xiàn)代公共規(guī)則下獲得了確認(rèn)。里村分配式制約的運(yùn)作是比較規(guī)范的，不僅讓村民進(jìn)行了民主實(shí)踐，還有利于平衡他們的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，進(jìn)而逐步推進(jìn)現(xiàn)代公共規(guī)則建設(shè)。

第三，有助于強(qiáng)化基層組織權(quán)威。利益連帶的核心是將村級(jí)組織賦予村民的一些權(quán)利和利益與村級(jí)組織的治理目標(biāo)勾連起來，以引導(dǎo)和規(guī)范村民的行為。然而，很多農(nóng)村的利益連帶是不規(guī)范的，容易違背國家的法律政策精神，有的甚至對(duì)村級(jí)治理起到了負(fù)面作用。

分配式制約有效地解決了這一難題，不僅不會(huì)與國家的法律政策相沖突，還通過民主化運(yùn)作獲得了授權(quán)的合法性。既能夠化解村級(jí)治理困境，提高村級(jí)組織的治理能力，還能夠促進(jìn)現(xiàn)代公共規(guī)則的建立，提高村級(jí)治理的規(guī)范化程度，最終強(qiáng)化了村級(jí)組織權(quán)威。

里村的村級(jí)治理既規(guī)范又有效，村民對(duì)村級(jí)組織都很信任，干群關(guān)系十分和諧。有了群眾的大力支持，里村的村級(jí)組織獲得了更大的權(quán)威，從而能夠更好地治理村莊，形成村莊善治。

分配式制約的正常運(yùn)行需要一定條件

分配式制約的前提是村莊有著比較充裕的集體收入，能夠持續(xù)地給村民發(fā)福利。在大多數(shù)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村級(jí)組織依靠國家資源輸入才能夠維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)，不可能有錢給村民發(fā)福利。在資源下鄉(xiāng)的背景下，國家向農(nóng)村輸入了大量的惠農(nóng)資源，但是村級(jí)組織能夠自主支配的資源是極其匱乏的。因此，如何處理國家資源輸入與村級(jí)組織自主支配資金的關(guān)系有待進(jìn)一步探討。

另外，分配式制約的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要注意發(fā)揮福利的積極功能，避免福利的消極影響。

首先，分配福利不能變成直接給村民發(fā)錢或者分紅，而是將資金變成各種保障和服務(wù)，以此提高村民的生活保障水平。

其次，福利分配是一種經(jīng)濟(jì)制約手段，不能變成村民謀生的渠道，要把握好度。村級(jí)組織給村民分配福利能夠?qū)Υ迕裥纬衫孢B帶，但是不能出現(xiàn)養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象。如果村民對(duì)村集體福利過度依賴，并將福利作為維持生存的方式，村級(jí)組織就會(huì)養(yǎng)出大量的懶漢和食利者。他們對(duì)集體福利的欲望將是無止境的，最終會(huì)綁架村級(jí)組織，對(duì)村莊社會(huì)造成嚴(yán)重危害。

最后，需要防止村級(jí)組織為了安撫和治理村民，通過變賣集體資產(chǎn)或者舉債的方式給村民發(fā)福利。?